Capítulo 1: Duas cadeiras

Quando homens armados entram no parlamento

«Concluído o trabalho que me foi confiado, retiro-me agora deste grande palco de ação.»

— George Washington, discurso de devolução da sua carta de nomeação ao Congresso Continental, 23 de dezembro de 1783

9 de fevereiro de 2020. São Salvador, capital de El Salvador.

Os soldados entraram na Assembleia Legislativa.

Envergavam uniformes, transportavam armas automáticas e posicionaram-se nos corredores e entre os lugares dos deputados. Muitos deputados não tinham comparecido. O presidente Nayib Bukele entrou no hemiciclo acompanhado por homens armados, dirigiu-se ao lugar do presidente da Assembleia e sentou-se.

Aquela não era a cadeira do presidente da República.

Bukele baixou a cabeça e rezou durante alguns minutos. Quando se levantou, disse que estivera a falar com Deus e que Deus lhe pedira paciência.¹

A Constituição continuava em vigor. O presidente fora eleito, tal como os deputados. A Assembleia não tinha sido formalmente abolida, e os procedimentos de votação não tinham desaparecido dos textos legais. Não faltava uma única peça do mobiliário institucional da sala.

Só que alguém trouxera o exército para dentro e se sentara no lugar de outra pessoa.

Recuemos mais de duzentos e trinta anos.

Ao meio-dia de 23 de dezembro de 1783, o edifício do parlamento do Maryland, em Annapolis, também estava cheio de gente.

Desta vez, quem entrou na sala também era um homem que comandava um exército. George Washington acabara de conduzir o Exército Continental à vitória na Guerra da Independência. Acompanhavam-no apenas dois ajudantes de campo.

Os representantes do Congresso Continental estavam sentados à frente. O público enchia as galerias do piso superior e todos os espaços onde era possível ficar de pé no piso inferior. Washington sentou-se, conforme previsto, numa cadeira em frente ao presidente do Congresso. Ao sinal deste, levantou-se.

Washington inclinou-se perante o Congresso. Os representantes tiraram os chapéus em sinal de respeito, mas não se inclinaram perante ele.

Então, começou o seu discurso.

Oito anos e meio antes, o Congresso Continental confiara-lhe o Exército Continental. Agora, os britânicos tinham abandonado Nova Iorque e a guerra terminara. Washington afirmou ter concluído o trabalho que lhe fora confiado e, por isso, devolvia ao Congresso a sua carta de nomeação. A certa altura, a voz começou a tremer-lhe. Houve quem visse representantes e espectadores a chorar. Terminado o discurso, tirou a carta de dentro do casaco, entregou-a a Thomas Mifflin, presidente do Congresso, e deixou Annapolis, a caminho de Mount Vernon, para passar o Natal.²

Duas cadeiras, separadas por mais de duzentos e trinta anos.

Um presidente entrou no parlamento com homens armados e sentou-se no lugar de quem o presidia; um comandante-chefe chegou à sala acompanhado apenas por dois ajudantes de campo, levantou-se da cadeira que o Congresso lhe destinara e devolveu a autoridade militar a um órgão civil.

Porque julgou um deles que podia sentar-se, enquanto o outro entendeu que tinha de se levantar?

O Prémio Nobel mediu as vigas e os pilares

Em 2024, o Prémio Nobel da Economia foi atribuído a Daron Acemoglu, Simon Johnson e James Robinson. Os três economistas estudavam há muito a mesma questão: porque prosperam alguns países, enquanto outros permanecem pobres durante tanto tempo?

A sua resposta pode condensar-se numa palavra: instituições.

A segurança da propriedade, a possibilidade de as pessoas comuns entrarem no mercado e a existência de limites ao poder influenciam a vontade de investir, inovar e cooperar a longo prazo. Instituições políticas e económicas inclusivas permitem a participação de mais pessoas e protegem os frutos do seu esforço; instituições extrativas concentram as oportunidades e os resultados nas mãos de poucos.³

É uma resposta importante. Sem tribunais, parlamentos, contratos e regras previsíveis, nem a mais elevada moral fará, por si só, com que um fornecedor receba o que lhe devem. Com regras de jogo diferentes, o mesmo esforço conduz a resultados diferentes.

Segundo esta explicação, também a diferença entre as duas cadeiras parece fácil de esclarecer: as instituições eram diferentes.

Mas a questão não fica resolvida tão depressa.

A Assembleia em que Bukele entrou não estava desprovida de proteção constitucional. A Constituição de El Salvador de 1983 também estabelecia uma república presidencialista. Presidente, parlamento, tribunais, separação entre os poderes legislativo, executivo e judicial: no projeto das instituições, lá estavam todas estas vigas e pilares conhecidos.

As restrições à reeleição consecutiva eram até mais severas do que nos Estados Unidos. Os Estados Unidos permitem mandatos presidenciais consecutivos; a Constituição salvadorenha aplicável em 2020 proibia a reeleição imediata após um mandato de cinco anos. O artigo 154 era ainda mais explícito: terminado o mandato, o presidente não podia permanecer no cargo nem mais um dia.⁴

O papel já lhe dizia quando tinha de se levantar.

Mas, antes de terminar o mandato, sentou-se na cadeira de outro poder.

A separação de poderes e os limites dos mandatos restringem a apropriação dos cargos públicos por quem os ocupa. Quando Washington entregou o comando, a futura Constituição federal dos Estados Unidos nem sequer tinha sido escrita. O Congresso Continental reunido em Annapolis não tinha dinheiro, não podia cobrar impostos por sua própria iniciativa e há muito que deixara por pagar os soldos prometidos aos militares.

Um parlamento com proteção constitucional formal viu homens armados entre os lugares dos seus membros; um congresso tão fraco que nem os soldos conseguia pagar recebeu de volta a carta de nomeação do seu comandante-chefe.

A economia institucional tem uma resposta pronta: uma constituição escrita não equivale às instituições tal como funcionam na prática. No papel, os poderes podem estar separados, enquanto na realidade subsiste uma organização extrativa; por trás do Congresso Continental sem recursos financeiros, porém, existiam mais de cem anos de assembleias coloniais com governo próprio e a tradição da common law.

Como construtor, quero seguir esta resposta um pouco mais longe: quando a Constituição trava precisamente quem tem mais poder, o que faz com que ela continue a valer nesse momento?

Limitar o poder, proteger a propriedade, permitir que mais pessoas participem: estas instituições são vigas e pilares que suportam cargas, não são enfeites. Ao segui-los até ao solo, um engenheiro tem ainda de encontrar as suas ligações: quando a carga realmente se faz sentir, por que nó passa a força até chegar ao terreno?

As disposições estão escritas no papel. O poder tem gabinetes, orçamentos, polícia e armas.

Quando os homens armados já entraram no hemiciclo, quem faz cumprir as instituições?

A primeira cadeira: basta um segundo para se sentar

Bukele queria que a Assembleia aprovasse um empréstimo de cerca de 109 milhões de dólares para um programa de segurança. El Salvador sofria há muito com a criminalidade e os gangs. A necessidade de segurança era real.

A Assembleia não aprovara o pedido.

Os deputados podiam ter avaliado mal a situação ou estar a atrasar um programa necessário. O teste dos sessenta segundos não declara que quem diz «não» tem razão. A pergunta é esta: mesmo que a proposta do presidente seja sensata, pode ele recorrer às armas para passar por cima das competências do parlamento?

A primeira cadeira mede os limites depois de «Não concordo»; a segunda mede a responsabilidade depois de «Dei a minha palavra».

Se o poder público for uma propriedade, a recusa do parlamento é a afronta de um subordinado ao dono; o exército limita-se a abrir a porta ao proprietário do poder. Se o poder público for algo confiado a alguém, a recusa do parlamento faz parte dos limites da autoridade do presidente. O presidente pode criticar, procurar apoios, apresentar uma nova proposta ou deixar que os eleitores decidam nas eleições seguintes; mas não pode meter no bolso a autoridade de outro poder público só porque dispõe de força armada.

A oração não alterou esse limite.

Uma pessoa pode ter Deus nos lábios e estar sentada na cadeira de outra. O que importa verificar não é se menciona Deus, mas se reconhece uma medida acima de si que também a mede.

Bukele invocou a oração para explicar a sua paciência, mas isso não lhe deu o direito de ocupar aquele lugar. A devoção não substitui os procedimentos, tal como rezar antes de começar uma obra não dispensa a vistoria da estrutura.

A Sala Constitucional do Supremo Tribunal de Justiça de El Salvador determinou depois que o presidente não utilizasse as forças armadas para fins contrários à Constituição, que pusessem em risco a democracia republicana e a separação de poderes. As instituições reagiram. O tribunal traçou um limite; restava saber se esse limite conseguiria deter quem comandava a força armada.

Nesse dia, ele não dissolveu a Assembleia nem ocupou permanentemente aquele lugar. Mas, perante a recusa do parlamento, levou o exército para dentro.

As fissuras mostram por onde se transmitem as forças.

Em 1 de maio de 2021, tomou posse uma nova Assembleia. O partido do presidente já detinha a maioria absoluta e, no próprio dia da posse, a Assembleia votou a destituição dos cinco juízes da Sala Constitucional e do procurador-geral. Em setembro desse ano, a nova Sala Constitucional decidiu que o presidente podia candidatar-se a um mandato consecutivo. Em fevereiro de 2024, Bukele foi reeleito por uma esmagadora maioria.⁵

Depois da entrada do exército na Assembleia, foram os juízes da Sala Constitucional a ser substituídos e os limites à reeleição a ser reinterpretados. Os limites já não eram apenas transpostos pela força das armas: começavam também a ser reescritos dentro das formas legais.

Basta um segundo para se sentar.

Esse segundo revela uma coisa: quando outro poder lhe cria obstáculos, quem governa continua a tentar convencê-lo ou passa por cima dele?

A segunda cadeira: antes de se levantar

Antes de Washington se levantar em Annapolis, o exército já tinha empurrado outra cadeira para perto dele.

Em março de 1783, com a guerra perto do fim, os oficiais estacionados em Newburgh, no estado de Nova Iorque, estavam cada vez mais revoltados. Há anos que não recebiam o soldo por inteiro, e os benefícios prometidos pelo Congresso Continental continuavam incertos. Quando o país precisava deles para combater, pedia-lhes paciência; agora que a vitória se aproximava, receavam que o país tratasse essa paciência como algo gratuito.

Circulavam no exército cartas anónimas que incitavam os oficiais a reunir-se e sugeriam que usassem a força de que dispunham para obrigar o governo civil a cumprir as promessas.⁶

O governo devia-lhes realmente dinheiro. Foi do lado do Congresso Continental que a frase «Dei a minha palavra» começou por perder peso.

É também nestes momentos que o poder mais facilmente muda de nome. O exército pode chamar salvação nacional à cobrança de uma dívida e transformar uma injustiça sofrida numa autorização para agir; o general pode converter a revolta dos seus homens num título para governar.

Washington não negou os soldos em atraso, nem chamou deslealdade à indignação dos oficiais. Opunha-se a outra coisa: substituir o governo civil pela força do exército.

Foi à reunião dos oficiais e pediu-lhes que não tomassem medidas capazes de destruir a liberdade que acabavam de conquistar. O discurso não mudou logo o ambiente. Depois, tirou uma carta de um representante do Congresso Continental e pegou nos óculos. Muitos oficiais nunca o tinham visto usá-los. Pediu-lhes que o desculpassem: ao serviço do país, não só lhe tinham embranquecido os cabelos como quase perdera a vista.

A relação de forças naquela sala mudou. Diante deles já não estava apenas um homem que, em nome do Congresso, lhes pedia que esperassem mais. Estava o comandante-chefe que pagara um preço ao lado deles. Alguns choraram. A reunião, que poderia ter-se transformado num ato de coação militar, acabou por apoiar Washington na apresentação das reivindicações ao Congresso.

Continuava a ser necessário reclamar o dinheiro que o governo devia ao exército; mas as armas nas mãos dos soldados não lhes podiam dar, por esse motivo, a propriedade do país.

O Congresso aprovou depois uma solução de conversão: cinco anos de soldo integral em vez de metade do soldo para toda a vida, como inicialmente prometido.⁷ Os pagamentos demoraram muitos anos e os títulos emitidos chegaram a perder grande parte do seu valor. Reconhecer a dívida não apagava o custo do atraso nem substituía o pagamento. Registada a promessa, o governo continuava obrigado a responder: como e quando pagaria a dívida? O facto de os militares não tomarem o poder não significava que o governo tivesse cumprido as suas obrigações.

Nove meses depois, Washington devolveu a carta de nomeação em Annapolis. Não foi um belo gesto surgido de repente, mas o último ato da mesma escolha: o exército não se tornara um governo para cobrar as próprias dívidas, e o general não se tornara dono do país.

Uma carta de nomeação não sai sozinha do casaco de um general.

Quando os limites ainda não eram uma parede

Washington também enfrentava limitações reais.

Os treze estados não aceitariam automaticamente um regime militar; os oficiais não formavam um bloco unido; um exército sem dinheiro dificilmente governaria durante muito tempo um país novo e vasto. A política local, as tradições republicanas e a reputação social aumentavam o custo de tomar o poder. Devolver a carta de nomeação dar-lhe-ia ainda o prestígio de ter entregado voluntariamente o comando. Para alguém preocupado com o juízo da posteridade, a contenção também podia ser um investimento na reputação.

Mais tarde, regressou à vida pública, presidiu à Convenção Constitucional e cumpriu dois mandatos como presidente. Mas isso exigiu novas autorizações, que a vitória na guerra não podia conceder-lhe antecipadamente.

É precisamente esse o sentido das instituições: aumentar o custo de ultrapassar os limites e organizar as forças de oposição, para que o país não tenha de esperar sempre pelo aparecimento de um santo.

Essas limitações não tornavam impossível transpor os limites. A reputação pode recompensar a contenção, mas também pode recompensar outra história: tempos excecionais exigem um líder excecional; só quando o país estiver verdadeiramente seguro se falará em entregar o poder.

Há sempre uma explicação nobre para continuar na posse de alguma coisa.

Washington tinha limitações e tinha escolhas. O que verdadeiramente precisa de explicação é que, antes de esses limites serem tão firmes como uma parede, ele já os tratasse como tal.

O papel não subjuga um general. As regras têm de ser aplicadas por pessoas concretas. No momento em que custa mais, quem detém o poder aceita os limites? Se recusar, conseguem os outros invocá-los para o fazer parar?

A investigação distinguida com o Nobel diz-nos que tipo de vigas e pilares limita melhor o poder.

As duas cadeiras levam a questão até ao nó: porque não pode quem manda declarar que as vigas e os pilares são o seu mobiliário?

A chave não é a escritura

Trabalho na construção. Quando o proprietário entrega ao diretor de obra as chaves do estaleiro, o orçamento e a autoridade para dirigir os trabalhos, não lhe está a dar o edifício.

O diretor de obra pode entrar em muitas salas e organizar o trabalho de muita gente. Poder abrir a porta não torna a sala sua; poder dar ordens não torna os trabalhadores sua propriedade. A autoridade acompanha a tarefa e está limitada pelo projeto, pelo âmbito dos trabalhos, pelas vistorias e pelos prazos. Terminada a obra, é preciso devolver as chaves.

O mesmo se passa com o poder público.

Quem detém um poder que lhe foi confiado não pode atribuir-se autoridade pela simples força da vontade. A autoridade existe para cumprir deveres específicos, com âmbito e duração sujeitos a regras comuns. Quando a autorização termina, o poder tem de ser devolvido; os atos praticados durante o mandato continuam sujeitos a escrutínio.

É este o primeiro princípio que ambas as cadeiras iluminam:

O poder público é algo confiado a alguém, não uma propriedade. A vitória dá a chave, não a escritura.

Porque influenciam as instituições a prosperidade? Não apenas porque determinam quem pode fazer o quê hoje, mas também porque a cooperação de longo prazo exige uma aposta no amanhã. Uma ponte, um laboratório ou uma nova tecnologia podem ser aprovados por um governo, sujeitos a vistoria pelo seguinte e receber o pagamento final de um terceiro.

Se cada mudança de poder puder reescrever as promessas de ontem, os bancos exigirão mais garantias, os fornecedores maiores adiantamentos, e as empresas desviarão o dinheiro da investigação para cultivar contactos. Não é preciso que as pessoas se tornem piores em conjunto: basta que cada uma se torne mais cautelosa para que toda a sociedade pague os custos de se proteger.

Quando a cooperação tem de atravessar relações entre desconhecidos e várias transições de poder, os compromissos públicos não podem recomeçar do zero a cada mudança de governante. Se as promessas antigas continuarem a ser cumpridas, quem vier depois poderá confiar de novo com base nesse historial de cumprimento. Só quando a confiança conquistada continua assim a ser aproveitada é que as pessoas se atrevem mais a investir dinheiro e tempo no futuro.

As instituições permitem que essa confiança não dependa inteiramente do caráter de uma pessoa; mas, para atravessarem os momentos em que o custo é maior, precisam de quem reconheça que não é seu dono.

As vigas e os pilares são importantes.

Mas não podem ficar suspensos no ar. Um edifício que tem todas as vigas e todos os pilares, mas nada que suporte as suas cargas, é um edifício sem raízes. Antes de chegar o sismo, parece igual aos outros.

Desde a declaração de independência, em 1776, até 2026, os Estados Unidos percorreram duzentos e cinquenta anos. A cadeira presidencial foi ocupada por muitas pessoas, mas o trono permaneceu vazio: a república não voltou a instituir um rei.

Outra república, também dotada no papel de separação de poderes e limites de mandatos, viu em 2020 o seu presidente entrar no parlamento com soldados e sentar-se num lugar que não lhe pertencia. As disposições escritas não tinham desaparecido; o limite já tinha sido transposto.

É possível copiar as disposições e os nomes das instituições. A cópia, por si só, não faz com que quem governa reconheça, mesmo quando encontra obstáculos, que não tem o direito de ultrapassar os limites. Nem dá aos outros a força para o fazer parar com esse fundamento.

Os pilares podem copiar-se. As raízes, não.

A carta de nomeação regressa à mesa

Voltemos a 23 de dezembro de 1783.

Washington tira a carta de nomeação de dentro do casaco e entrega-a ao presidente do Congresso Continental. Aquele papel permitira a um homem movimentar exércitos, nomear oficiais e decidir sobre a vida e a morte na guerra; agora, o mesmo papel sai das suas mãos.

O Congresso não lhe arrancou o comando militar.

Ele devolveu-o.

No discurso de renúncia, confiou os interesses do país «à proteção de Deus Todo-Poderoso».² Os dois homens mencionaram Deus: um sentou-se, o outro levantou-se. Só «mencionar Deus» ainda não esclarece nada. Importa saber se a medida que uma pessoa reconhece também a mede a ela.

Washington detinha força, mas reconhecia que não era dono dela.

O gesto de Bukele ao sentar-se dizia: desde que eu tenha capacidade para transpor o limite, este lugar pode servir-me.

O gesto de Washington ao levantar-se dizia: mesmo que eu tenha capacidade para continuar na posse desta autoridade, ela não é minha propriedade.

Um ocupou.

O outro devolveu.

As duas cadeiras tornam visível a mais profunda linha de propriedade das instituições: quem detém o poder é seu utilizador, não seu dono.

O país não é uma casa oferecida como prémio ao vencedor das eleições.

Quem ocupa um cargo público recebe apenas as chaves.

Mas, se o poder público é algo confiado a alguém, perante quem responde em última instância? O povo, o parlamento e a lei podem todos conferir autoridade, e todos podem errar. Quando a própria lei escrita transpõe um limite, existe uma medida superior capaz de a fazer parar?

A questão continua presente quando a cadeira passa a ser um lugar de juiz no Supremo Tribunal dos Estados Unidos.

Nenhum soldado entra no tribunal. Uma decisão vai ser formalmente redigida na linguagem da lei.

Mas o que ela vai decidir é se uma pessoa pode ser riscada de «todos».