Capitolo 1: Due sedie

Quando uomini armati entrano in Parlamento

«Ora che ho portato a termine il compito affidatomi, mi ritiro dal grande teatro dell’azione.»

— George Washington, discorso al Congresso per la restituzione del mandato, 23 dicembre 1783

9 febbraio 2020, San Salvador, capitale di El Salvador.

I soldati entrano nell’Assemblea legislativa.

Indossano l’uniforme, portano armi automatiche e si dispongono nei corridoi e fra i seggi dei deputati. Molti parlamentari non sono presenti. Il presidente Nayib Bukele entra nell’aula accompagnato da uomini armati, raggiunge il posto del presidente dell’Assemblea e si siede.

Quella non è la sedia del presidente della Repubblica.

Bukele china il capo e prega per alcuni minuti. Quando si alza, dice di aver appena parlato con Dio, che gli ha raccomandato di avere pazienza.¹

La Costituzione è ancora in vigore. Il presidente è stato eletto, e così i deputati. Il Parlamento non è stato formalmente abolito, né le procedure di voto sono scomparse dai testi di legge. Nell’aula non manca un solo pezzo dell’arredamento istituzionale.

Qualcuno, però, ha fatto entrare l’esercito e si è seduto al posto di un altro.

Riavvolgiamo il nastro di oltre duecentotrent’anni.

A mezzogiorno del 23 dicembre 1783, anche il palazzo dell’Assemblea del Maryland, ad Annapolis, è gremito di gente.

Anche questa volta, l’uomo che entra nell’aula comanda un esercito. George Washington ha appena guidato l’Esercito continentale alla vittoria nella guerra d’indipendenza. Lo accompagnano soltanto due aiutanti di campo.

I delegati del Congresso continentale siedono nella parte anteriore dell’aula. Gli spettatori riempiono la galleria al piano superiore e ogni spazio al pianterreno in cui sia possibile stare in piedi. Washington prende posto sulla sedia predisposta per lui di fronte al presidente del Congresso. A un cenno del presidente, si alza.

Washington si inchina al Congresso. I delegati si tolgono il cappello in segno di saluto, ma non si inchinano davanti a lui.

Poi comincia il suo discorso.

Otto anni e mezzo prima, il Congresso continentale gli aveva affidato l’Esercito continentale. Ora gli inglesi hanno evacuato New York e la guerra è finita. Washington dichiara di aver compiuto il lavoro affidatogli e di restituire quindi il mandato al Congresso. Mentre prosegue, la voce gli trema. Alcuni testimoni vedono piangere delegati e spettatori. Terminato il discorso, estrae dalla giacca il documento di nomina e lo consegna a Thomas Mifflin, presidente del Congresso. Lascia Annapolis e si affretta a tornare a Mount Vernon per Natale.²

Due sedie, separate da oltre duecentotrent’anni.

Un presidente entra in Parlamento con uomini armati e si siede al posto di chi lo presiede. Un comandante in capo arriva nell’aula con due soli aiutanti, si alza dalla sedia che il Congresso gli ha assegnato e restituisce il comando militare a un organo civile.

Perché il primo ritiene di potersi sedere, mentre il secondo ritiene di doversi alzare?

Il Nobel ha misurato travi e pilastri

Nel 2024, il premio Nobel per l’economia è stato assegnato a Daron Acemoglu, Simon Johnson e James Robinson. Da anni, i tre economisti lavoravano sulla stessa domanda: perché alcuni paesi diventano prosperi, mentre altri rimangono poveri a lungo?

La loro risposta si può condensare in una parola: istituzioni.

La tutela della proprietà, la possibilità per le persone comuni di accedere ai mercati e i limiti imposti al potere cambiano la disponibilità a investire, innovare e cooperare nel tempo. Le istituzioni politiche ed economiche inclusive permettono a più persone di partecipare e proteggono i frutti dei loro sforzi. Le istituzioni estrattive, invece, concentrano opportunità e risultati nelle mani di pochi.³

È una risposta importante. Senza tribunali, parlamenti, contratti e regole prevedibili, neppure la morale più elevata farà incassare automaticamente a un fornitore il denaro che gli spetta. Se cambiano le regole del gioco, lo stesso sforzo produce risultati diversi.

Secondo questa spiegazione, anche la differenza fra le due sedie sembra facile da chiarire: istituzioni diverse.

Ma la questione non si chiude così in fretta.

Il Parlamento in cui è entrato Bukele godeva di tutela costituzionale. Anche la Costituzione salvadoregna del 1983 aveva istituito una repubblica presidenziale. Un presidente, un Parlamento, i tribunali, la separazione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario: nel progetto delle istituzioni c’erano tutte quelle travi e tutti quei pilastri familiari.

I limiti ai mandati presidenziali consecutivi erano persino più severi che negli Stati Uniti, dove un presidente può essere rieletto subito: la Costituzione salvadoregna in vigore nel 2020 vietava invece la rielezione immediata dopo un mandato di cinque anni. L’articolo 154 era ancora più esplicito: alla scadenza del mandato, il presidente non poteva restare in carica nemmeno un giorno in più.⁴

La carta gli aveva già detto quando avrebbe dovuto alzarsi.

Prima che arrivasse quel momento, però, si era seduto sulla sedia di un altro potere dello Stato.

La separazione dei poteri e i limiti ai mandati pongono entrambi un confine al possesso di una carica pubblica da parte di chi la esercita. Quando Washington restituì il comando, la futura Costituzione federale degli Stati Uniti non era ancora stata scritta. Il Congresso continentale riunito ad Annapolis era a corto di denaro, non poteva imporre tasse autonomamente e da tempo non pagava nemmeno le somme promesse ai soldati.

Un Parlamento protetto da una Costituzione formale vide uomini armati fra i seggi dei deputati. Un Congresso tanto debole da non riuscire a pagare le proprie truppe si vide invece restituire il mandato dal comandante in capo.

L’economia delle istituzioni ha una risposta pronta: una Costituzione scritta non coincide con il funzionamento effettivo delle istituzioni. Sulla carta può esserci la separazione dei poteri, mentre nella pratica può operare ancora un sistema estrattivo. E alle spalle del Congresso continentale, povero di risorse, c’erano oltre cent’anni di assemblee coloniali autonome e di tradizione della common law.

Da costruttore, vorrei seguire questa risposta un passo più in là. Quando la Costituzione sbarra la strada proprio alla persona più potente, che cosa fa sì che, in quel momento, continui a valere?

Limitare il potere, proteggere la proprietà, allargare la partecipazione: queste istituzioni sono travi e pilastri portanti, non decorazioni. Ma, seguendoli verso il basso, un ingegnere deve trovare anche i loro collegamenti. Quando arriva davvero il carico, attraverso quale nodo la forza si trasmette al terreno?

Gli articoli sono scritti sulla carta. Il potere ha uffici, bilanci, polizia e armi.

Quando uomini armati sono già entrati nell’aula, chi fa rispettare le istituzioni incaricate di far rispettare le regole?

La prima sedia: basta un secondo per sedersi

Bukele chiedeva al Parlamento di approvare un prestito di circa 109 milioni di dollari per un programma di sicurezza. El Salvador soffriva da tempo per la criminalità e le bande. Il bisogno di sicurezza era reale.

Il Parlamento non aveva approvato la sua richiesta.

I deputati potevano aver valutato male la situazione, o aver rallentato un programma necessario. La prova dei sessanta secondi non stabilisce che chi dice «no» abbia ragione. Chiede se un presidente, anche quando la sua proposta è sensata, possa usare le armi per scavalcare le competenze del Parlamento.

La prima sedia misura il confine che resta dopo «Non sono d’accordo». La seconda misura la responsabilità che resta dopo «Ho dato la mia parola».

Se il potere pubblico è una proprietà, il rifiuto del Parlamento è l’offesa di un subordinato al padrone. I soldati sono venuti soltanto ad aprire la porta al proprietario del potere. Se invece il potere pubblico è un incarico affidato, il rifiuto del Parlamento fa parte dei limiti di quell’incarico. Il presidente può criticare, cercare consensi, presentare una nuova proposta o lasciare che gli elettori giudichino alle prossime elezioni. Ma non può mettersi in tasca anche il potere di un altro organo solo perché dispone della forza armata.

La preghiera non ha cambiato quel confine.

Un uomo può avere Dio sulle labbra e intanto sedere sulla sedia di un altro. Ciò che conta non è se nomina Dio, ma se riconosce un metro superiore a sé che misuri anche lui.

Bukele ha invocato la preghiera per spiegare la propria pazienza. Questo non gli ha dato il diritto di occupare quel posto. La devozione non può sostituire le procedure, così come pregare prima di aprire un cantiere non esonera dal collaudo strutturale.

In seguito, la Sala costituzionale della Corte suprema di El Salvador ha ordinato al presidente di non usare le forze armate per scopi contrari alla Costituzione o in attività che mettessero in pericolo la democrazia repubblicana e la separazione dei poteri. Le istituzioni hanno reagito. La Corte ha tracciato un confine. Restava da vedere se quel confine potesse fermare l’uomo che comandava gli uomini armati.

Quel giorno Bukele non ha sciolto il Parlamento, né ha occupato per sempre il seggio del suo presidente. Ma, davanti al rifiuto dell’Assemblea, ha fatto entrare l’esercito.

Una crepa rivela dove passa la forza.

Il 1º maggio 2021 si è insediata una nuova Assemblea. Il partito del presidente disponeva ormai della maggioranza assoluta e, già il primo giorno, il Parlamento ha votato la destituzione di tutti e cinque i giudici della Sala costituzionale e del procuratore generale. Nel settembre dello stesso anno, la nuova Sala costituzionale ha stabilito che il presidente poteva candidarsi a un secondo mandato consecutivo. Nel febbraio 2024, Bukele è stato rieletto con una maggioranza schiacciante.⁵

Sono stati sostituiti i giudici costituzionali. È stato reinterpretato il limite alla rielezione. I confini non venivano più soltanto superati con le armi: cominciavano a essere riscritti anche nelle forme della legge.

Basta un secondo per sedersi.

Quel secondo rivela che cosa fa chi detiene il potere quando un’altra autorità gli è d’ostacolo: continua a cercare di convincerla, oppure la scavalca?

La seconda sedia: prima di alzarsi

Prima che Washington si alzasse ad Annapolis, l’esercito aveva già spinto un’altra sedia alla sua portata.

Nel marzo 1783, con la guerra ormai prossima alla fine, gli ufficiali di stanza a Newburgh, nello Stato di New York, erano sempre più furiosi. Da anni non ricevevano la paga per intero, e i benefici promessi dal Congresso continentale restavano incerti. Quando aveva bisogno che combattessero, il paese aveva chiesto loro pazienza. Con la vittoria vicina, temevano che quella pazienza venisse considerata qualcosa per cui non si sarebbe mai dovuto pagare.

Fra gli ufficiali circolavano lettere anonime che li invitavano a riunirsi e lasciavano intendere che avrebbero dovuto usare la forza a loro disposizione per costringere il governo civile a mantenere le promesse.⁶

Il governo doveva davvero loro del denaro. Era stato il Congresso continentale, per primo, a togliere peso alle parole «Ho dato la mia parola».

È proprio in momenti come questo che il potere può cambiare nome più facilmente. Un esercito può chiamare il recupero dei crediti «salvezza della patria» e trasformare un torto subito in un’autorizzazione. Un generale può trasformare la rabbia dei suoi soldati in un titolo a governare.

Washington non negò che le paghe fossero arretrate, né bollò come slealtà la rabbia degli ufficiali. Si opponeva a un’altra cosa: sostituire il governo civile con la forza dell’esercito.

Si presentò alla riunione degli ufficiali e li esortò a non compiere un’azione che avrebbe distrutto la libertà appena conquistata. Sulle prime, il suo discorso non cambiò l’atmosfera. Poi tirò fuori una lettera di un delegato del Congresso continentale e prese gli occhiali. Molti ufficiali non glieli avevano mai visti indossare. Chiese loro di scusarlo: al servizio del paese non solo era ingrigito, ma era diventato quasi cieco.⁶

L’equilibrio nella stanza cambiò. Davanti a loro non c’era più soltanto un uomo che, a nome del Congresso, chiedeva di aspettare ancora. C’era il comandante in capo che aveva pagato un prezzo insieme a loro. Alcuni piansero. Quella riunione, che avrebbe potuto trasformarsi in un atto di intimidazione militare, si concluse con il sostegno a un appello al Congresso affidato a Washington.

Il denaro che il governo doveva ai soldati andava ancora reclamato. Ma le armi nelle loro mani non davano loro il titolo di proprietà del paese.

In seguito, il Congresso approvò una conversione: cinque anni di paga intera al posto della mezza paga a vita promessa in origine.⁷ Per onorare l’impegno ci vollero molti anni, e a un certo punto i certificati emessi persero gran parte del loro valore. Riconoscere il debito non cancellava il costo dei ritardi, né poteva sostituire il pagamento. Finché la promessa restava agli atti, il governo doveva rispondere: come avrebbe saldato il debito, e quando? Il fatto che i soldati non avessero preso il potere non significava che il governo avesse rispettato l’impegno.

Nove mesi dopo, Washington restituì il mandato ad Annapolis. Non fu un bel gesto apparso all’improvviso, ma l’ultimo atto di una scelta già compiuta: l’esercito non si era trasformato in un governo che riscuote da sé i propri crediti, e il generale non era diventato il padrone del paese.

Un documento di nomina non esce da solo dalla giacca di un generale.

Prima che i vincoli diventassero muri

Anche Washington era sottoposto a vincoli reali.

I tredici Stati non avrebbero accettato automaticamente un governo militare. Gli ufficiali non erano un blocco compatto. Un esercito senza denaro difficilmente avrebbe governato a lungo un nuovo paese tanto vasto. La politica locale, la tradizione repubblicana e la reputazione pubblica aumentavano il costo di una presa del potere. Restituire il mandato gli avrebbe inoltre procurato la fama di chi aveva rinunciato volontariamente al comando. Per un uomo attento al giudizio dei posteri, anche il ritegno poteva essere un investimento nella propria reputazione.

In seguito tornò alla vita pubblica, presiedette la Convenzione costituzionale e fu presidente per due mandati. Ma per quegli incarichi occorreva una nuova autorizzazione. La vittoria in guerra non poteva rilasciargliela in anticipo.

Le istituzioni servono proprio ad alzare il costo degli abusi e a organizzare le forze che vi si oppongono, così che un paese non debba ogni volta aspettare l’arrivo di un santo.

Quei vincoli non rendevano impossibile oltrepassare il limite. La reputazione può premiare il ritegno, ma può anche premiare un altro racconto: tempi eccezionali richiedono un capo eccezionale; del passaggio dei poteri si parlerà quando il paese sarà davvero al sicuro.

Si può sempre trovare una nobile spiegazione per continuare a tenere qualcosa per sé.

Washington aveva dei vincoli, e aveva delle alternative. È proprio questo che va spiegato: quei vincoli non erano ancora solidi come un muro, eppure lui li trattò come se lo fossero.

La carta non può domare un generale. Le regole devono essere applicate da persone in carne e ossa. Nel momento in cui rispettarle costa di più, chi ha il potere accetta il limite? Se lo rifiuta, gli altri possono richiamarsi a quel limite e fermarlo?

Le ricerche premiate dal Nobel ci dicono quali travi e quali pilastri riescono meglio a limitare il potere.

Le due sedie portano la domanda fino al punto di raccordo: perché chi governa non può dichiarare che quelle travi e quei pilastri sono arredi di sua proprietà?

La chiave non è l’atto di proprietà

Lavoro nell’edilizia. Quando un proprietario consegna al responsabile di un progetto le chiavi del cantiere, un budget e l’autorità di dirigere i lavori, non gli sta regalando l’edificio.

Il responsabile può entrare in molte stanze e organizzare il lavoro di molte persone. Poter aprire una porta non significa possedere la stanza. Poter dare ordini non significa possedere gli operai. I poteri gli vengono attribuiti per un compito preciso e sono limitati dai disegni, dall’ambito dei lavori, dai collaudi e dalle scadenze. Finito il lavoro, le chiavi vanno restituite.

Lo stesso vale per il potere pubblico.

Riceverlo in affidamento significa non potersi attribuire autorità per il solo fatto di volerla. Quell’autorità serve a svolgere compiti precisi, e il suo ambito e la sua durata sono regolati da norme comuni. Quando l’autorizzazione finisce, il potere va restituito. Anche ciò che si è fatto durante l’incarico deve continuare a poter essere esaminato.

È il primo principio che entrambe le sedie mettono in luce:

Il potere pubblico è un incarico affidato, non una proprietà. La vittoria consegna la chiave, non l’atto di proprietà.

Perché le istituzioni influiscono sulla prosperità? Non soltanto perché stabiliscono chi può fare che cosa oggi, ma anche perché cooperare a lungo termine significa scommettere sul domani. Un ponte, un laboratorio o una nuova tecnologia possono essere approvati da un’amministrazione, collaudati dalla successiva e pagati a saldo da una terza.

Se ogni passaggio di potere permette di riscrivere le promesse di ieri, le banche chiederanno più garanzie, i fornitori anticipi maggiori e le imprese spenderanno per coltivare relazioni influenti il denaro destinato alla ricerca. Non occorre che tutti diventino peggiori. Basta che ciascuno diventi più prudente, e tutta la società pagherà insieme il costo di proteggersi.

Quando la cooperazione deve unire sconosciuti e sopravvivere a ripetuti passaggi di potere, gli impegni pubblici non possono ripartire da zero a ogni cambio di governo. Se le vecchie promesse continuano a essere mantenute, chi arriva dopo può affidarsi agli altri sulla base di quella condotta verificabile. È quando la fiducia così guadagnata continua a valere che le persone osano investire più denaro e più tempo nel futuro.

Le istituzioni permettono a questa fiducia di non dipendere soltanto dal carattere di una singola persona. Ma, per superare i momenti in cui rispettarle costa di più, hanno a loro volta bisogno che qualcuno riconosca di non esserne il padrone.

Travi e pilastri sono importanti.

Ma non possono restare sospesi nel vuoto. Un edificio completo di tutte le travi e di tutti i pilastri, ma senza nulla su cui possano poggiare, è un edificio senza radici. Finché non arriva il terremoto, sembra identico agli altri.

Dalla Dichiarazione d’indipendenza del 1776 al 2026, gli Stati Uniti hanno percorso duecentocinquant’anni. Molte persone hanno occupato la sedia del presidente. Il trono, invece, è rimasto vuoto: la repubblica non ha istituito un altro re.

Un’altra repubblica, anch’essa dotata sulla carta di separazione dei poteri e di limiti ai mandati, nel 2020 ha visto il proprio presidente entrare in Parlamento con i soldati e sedersi dove non aveva diritto di sedere. Gli articoli della Costituzione non erano scomparsi. Il confine era già stato superato.

Si possono copiare gli articoli e i nomi delle istituzioni. Ma copiarli non basta a ottenere un governante che, quando incontra un ostacolo, continui a riconoscere di non avere il diritto di scavalcarlo. Né basta a dare agli altri la forza di fermarlo sulla base di quel limite.

I pilastri si possono copiare. Le radici no.

Il mandato torna sul tavolo

Torniamo al 23 dicembre 1783.

Washington estrae dalla giacca il documento di nomina e lo consegna al presidente del Congresso continentale. Grazie a quel foglio, un uomo aveva potuto muovere eserciti, nominare ufficiali e decidere della vita e della morte in guerra. Ora lo stesso foglio lascia le sue mani.

Il Congresso non gli ha strappato il comando militare.

È stato lui a restituirlo.

Nel discorso di dimissioni, affida gli interessi del paese alla «protezione di Dio onnipotente».² Entrambi gli uomini hanno nominato Dio. Uno si è seduto, l’altro si è alzato. Nominare Dio, da solo, non dimostra nulla. Bisogna vedere se il metro che un uomo riconosce misura anche lui.

Washington aveva la forza, ma riconosceva di non esserne il padrone.

Il gesto di Bukele, che si siede, dice: se ho la forza di superare il confine, posso usare questo posto.

Il gesto di Washington, che si alza, dice: anche se ho la forza di continuare a tenerlo, questo potere non è una mia proprietà.

Uno occupa.

L’altro restituisce.

Le due sedie rivelano il confine di proprietà più profondo delle istituzioni: chi detiene il potere pubblico lo usa, ma non lo possiede.

Un paese non è una casa assegnata in premio al vincitore delle elezioni.

Chi ricopre una carica pubblica riceve soltanto le chiavi.

Ma se il potere pubblico è un incarico affidato, a chi deve rispondere, in ultima istanza? Il popolo, i parlamenti e le leggi possono tutti conferire autorità. Possono anche tutti sbagliare. Quando è la stessa legge scritta a oltrepassare il confine, esiste un metro più alto capace di fermarla?

La domanda resta anche quando la sedia diventa un seggio della Corte suprema degli Stati Uniti.

In quest’aula non entrano soldati. Una sentenza verrà formalmente scritta nel linguaggio della legge.

Ma ciò che deciderà è se una persona possa essere cancellata da quel «tutti».