Hoofdstuk 1: Twee stoelen

Wanneer gewapende mannen het parlement binnenkomen

‘Nu ik de mij opgedragen taak heb voltooid, trek ik mij terug van dit grootse toneel van handelen.’

— George Washington, toespraak bij het teruggeven van zijn benoemingsbrief aan het Continentale Congres, 23 december 1783

9 februari 2020, San Salvador, de hoofdstad van El Salvador.

Soldaten lopen de Wetgevende Vergadering binnen.

In uniform en met automatische wapens staan ze in de gangpaden en tussen de zetels van de volksvertegenwoordigers. Veel leden zijn weggebleven. President Nayib Bukele komt onder gewapende begeleiding de vergaderzaal binnen, loopt naar de plaats van de voorzitter en gaat zitten.

Dat is niet de stoel van de president.

Bukele buigt het hoofd en bidt enkele minuten. Wanneer hij opstaat, zegt hij dat hij met God heeft gesproken. God heeft hem gezegd geduldig te blijven.¹

De grondwet bestaat nog. De president is gekozen, de volksvertegenwoordigers ook. Het parlement is niet formeel afgeschaft. De stemprocedures zijn niet uit de wet verdwenen. Al het institutionele meubilair staat nog in de zaal.

Alleen heeft iemand het leger binnengebracht en plaatsgenomen op de stoel van een ander.

We draaien de film ruim tweehonderddertig jaar terug.

Op 23 december 1783, om twaalf uur ’s middags, is ook het parlementsgebouw van Maryland in Annapolis vol mensen.

Opnieuw komt een man binnen die een leger aanvoert. George Washington heeft het Continentale Leger zojuist naar de overwinning in de Onafhankelijkheidsoorlog geleid. Er lopen slechts twee adjudanten naast hem.

De afgevaardigden van het Continentale Congres zitten vooraan. De toeschouwers vullen de galerij en iedere plek beneden waar iemand kan staan. Washington gaat op de voor hem klaargezette stoel tegenover de voorzitter zitten. Op een teken van de voorzitter staat hij op.

Washington buigt voor het Congres. De afgevaardigden nemen ter begroeting hun hoed af, maar buigen niet voor hem.

Dan begint hij te spreken.

Acht en een half jaar eerder heeft het Congres het Continentale Leger aan hem toevertrouwd. Nu zijn de Britten uit New York vertrokken en is de oorlog voorbij. Washington zegt dat hij de hem opgedragen taak heeft voltooid en daarom zijn benoemingsbrief teruggeeft aan het Congres. Gaandeweg begint zijn stem te trillen. Getuigen zien tranen bij afgevaardigden en toeschouwers. Na zijn toespraak haalt hij de brief uit zijn jas en overhandigt die aan congresvoorzitter Thomas Mifflin. Hij verlaat Annapolis en haast zich naar Mount Vernon om thuis Kerstmis te vieren.²

Twee stoelen, ruim tweehonderddertig jaar van elkaar verwijderd.

Een president betreedt met gewapende mannen het parlement en gaat op de stoel van de voorzitter zitten. Een opperbevelhebber komt met slechts twee adjudanten, staat op van de stoel die het Congres voor hem heeft klaargezet en geeft het militaire gezag terug aan een burgerlijk bestuursorgaan.

Waarom meent de één dat hij mag gaan zitten, terwijl de ander meent dat hij moet opstaan?

De Nobelprijs mat de balken en kolommen

In 2024 ging de Nobelprijs voor Economie naar Daron Acemoglu, Simon Johnson en James Robinson. Deze drie economen bestuderen al jaren dezelfde vraag: waarom worden sommige landen welvarend terwijl andere langdurig arm blijven?

Hun antwoord is in één woord samen te vatten: instituties.

Of eigendom veilig is, gewone mensen toegang tot de markt hebben en macht aan banden ligt, beïnvloedt de bereidheid om te investeren, te vernieuwen en langdurig samen te werken. Inclusieve politieke en economische instituties laten meer mensen deelnemen en beschermen de opbrengst van hun inspanningen. Extractieve instituties brengen kansen en opbrengsten juist in handen van een kleine groep.³

Dat is een belangrijk antwoord. Zonder rechtbanken, parlementen, contracten en voorspelbare regels krijgt zelfs de beste moraal de facturen van een leverancier niet vanzelf betaald. Andere spelregels geven dezelfde inspanning een andere uitkomst.

Daarmee lijkt ook het verschil tussen de twee stoelen eenvoudig te verklaren: andere instituties.

Maar zo snel zijn we er niet.

Het parlement dat Bukele binnenstapte, had wel degelijk grondwettelijke bescherming. Ook de Salvadoraanse grondwet van 1983 vestigde een presidentiële republiek. Een president, een parlement, rechtbanken, gescheiden wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht: op de institutionele bouwtekening ontbrak geen van de vertrouwde balken en kolommen.

De beperking op opeenvolgende ambtstermijnen was zelfs strenger dan in de Verenigde Staten. Daar mag een president direct worden herkozen. De Salvadoraanse grondwet die in 2020 gold, verbood herverkiezing voor een direct aansluitende termijn; elke termijn duurde vijf jaar. Artikel 154 bepaalde uitdrukkelijk dat een president na afloop van zijn termijn geen dag langer mocht blijven.⁴

Op papier stond al wanneer hij moest opstaan.

Maar voordat zijn termijn verstreek, ging hij eerst op de stoel van een andere staatsmacht zitten.

Machtenscheiding en termijnbeperking begrenzen allebei het in bezit nemen van een openbaar ambt door een machthebber. Toen Washington zijn bevel overdroeg, moest de latere Amerikaanse federale grondwet nog worden geschreven. Het Continentale Congres in Annapolis had geldgebrek en kon niet zelfstandig belasting heffen. Het bleef zelfs al lange tijd de beloofde soldij schuldig.

Een parlement met een formele grondwet zag gewapende mannen tussen zijn zetels staan. Een congres dat te zwak was om zijn soldaten te betalen, kreeg de benoemingsbrief van zijn opperbevelhebber terug.

De institutionele economie heeft daarop een bekend antwoord: een geschreven grondwet is niet hetzelfde als de instituties die in de praktijk functioneren. Op papier kan er machtenscheiding zijn terwijl in werkelijkheid extractieve verhoudingen blijven bestaan. Achter het financieel zwakke Continentale Congres lagen daarentegen meer dan honderd jaar koloniale zelfbesturende vergaderingen en een traditie van common law.

Als bouwer wil ik vanuit dat antwoord verder vragen. Als de grondwet juist de machtigste persoon in de weg staat, wat zorgt er dan voor dat zij op dat moment nog geldt?

Macht beperken, eigendom beschermen, meer mensen laten deelnemen: zulke instituties zijn dragende balken en kolommen, geen versiering. Maar een ingenieur volgt die balken en kolommen verder naar hun verbindingen. Als de belasting er werkelijk op komt te staan, via welk knooppunt wordt de kracht dan naar de grond geleid?

Wetsartikelen staan op papier. Macht heeft kantoren, begrotingen, politie en geweren.

Als de gewapende mannen al in het parlement staan, wie laat de instituties dan nog gelden?

De eerste stoel: gaan zitten kost één seconde

Bukele wilde dat het parlement een lening van ongeveer 109 miljoen dollar goedkeurde voor een veiligheidsprogramma. El Salvador kampte al lang met misdaad en bendes. De behoefte aan veiligheid was niet verzonnen.

Het parlement gaf hem de gevraagde goedkeuring niet.

Misschien beoordeelde het parlement de situatie verkeerd. Misschien vertraagde het een noodzakelijk plan. De zestigsecondenproef geeft degene die ‘nee’ zegt niet automatisch gelijk. Ze vraagt of een president, ook wanneer hij goede argumenten heeft, met wapens voorbij mag gaan aan de bevoegdheden van het parlement.

De eerste stoel meet de grens na ‘Ik ben het er niet mee eens’. De tweede meet de verantwoordelijkheid na ‘Ik heb het beloofd’.

Als openbaar gezag een bezit is, beledigt de weigering van het parlement de eigenaar zoals een ondergeschikte zijn meester beledigt. Het leger komt slechts de deur voor die eigenaar openen. Als openbaar gezag iets is wat iemand is toevertrouwd, vormt de weigering van het parlement een onderdeel van de bevoegdheidsgrenzen. De president mag kritiek leveren, steun zoeken, een nieuw voorstel indienen of de kiezers bij de volgende verkiezingen laten oordelen. Maar hij mag niet de ene staatsmacht bij de andere in zijn zak steken omdat hij over wapens beschikt.

Bidden verandert die grens niet.

Iemand kan God op de lippen hebben en tegelijk op de stoel van een ander zitten. De vraag is niet of hij God noemt. De vraag is of hij een meetlat boven zichzelf erkent die ook hemzelf meet.

Bukele gebruikte zijn gebed om uit te leggen waarom hij geduldig bleef. Het gaf hem niet het recht die zetel in te nemen. Vroomheid vervangt geen procedure, net zomin als een gebed bij de start van een bouwproject de constructiekeuring overbodig maakt.

De constitutionele kamer van het Salvadoraanse Hooggerechtshof droeg de president vervolgens op het leger niet in te zetten voor activiteiten die in strijd waren met de doelstellingen van de grondwet en die de republikeinse democratie en de machtenscheiding in gevaar brachten. De instituties reageerden. De rechter trok een grens. Daarna moest blijken of die grens degene die over de wapens beschikte ook kon tegenhouden.

Die dag ontbond Bukele het parlement niet en hield hij de zetel niet voorgoed bezet. Maar als antwoord op een weigering had hij wel het leger mee naar binnen genomen.

Een scheur laat zien waarlangs de krachten zich voortplanten.

Op 1 mei 2021 trad een nieuw parlement aan. De partij van de president had inmiddels een absolute meerderheid. Op de dag van aantreden stemde het parlement voor het ontslag van alle vijf rechters van de constitutionele kamer en de procureur-generaal. In september van datzelfde jaar oordeelde de nieuw samengestelde kamer dat een president direct opnieuw kandidaat mocht zijn. In februari 2024 werd Bukele met een overweldigende meerderheid herkozen.⁵

Later werden de rechters van de constitutionele kamer vervangen. De beperking op herverkiezing kreeg een nieuwe uitleg. De grens werd niet langer alleen met wapens overschreden, maar ook binnen de vormen van het recht herschreven.

Gaan zitten kost één seconde.

Die seconde onthult wat de machthebber doet als een andere staatsmacht hem belemmert: blijft hij haar proberen te overtuigen, of gaat hij over haar heen?

De tweede stoel: vóór het opstaan

Voordat Washington in Annapolis opstond, had het leger al een andere stoel in zijn richting geschoven.

In maart 1783 naderde de oorlog zijn einde. De officieren die in Newburgh, New York, gelegerd waren, werden steeds bozer. Al jaren kregen ze hun soldij niet volledig betaald. Het was onzeker wat er terecht zou komen van de voorzieningen die het Congres had beloofd. Toen de oorlog hen nodig had, vroeg het land hun geduld. Nu de overwinning nabij was, vreesden ze dat het land dat geduld als iets kosteloos zou behandelen.

Er gingen anonieme brieven rond die de officieren opriepen bijeen te komen. De brieven suggereerden dat zij hun gewapende macht moesten gebruiken om het burgerlijke bestuur tot nakoming van zijn beloften te dwingen.⁶

De overheid was hun werkelijk geld schuldig. ‘Ik heb het beloofd’ had eerst aan de kant van het Congres zijn gewicht verloren.

Juist op zulke momenten krijgt macht gemakkelijk een andere naam. Een leger kan het innen van schulden de redding van het land noemen en zijn grieven tot een machtiging verheffen. Een generaal kan de woede van zijn manschappen gebruiken als aanspraak op het bestuur.

Washington ontkende de achterstallige soldij niet. Hij noemde de woede van de officieren ook geen ontrouw. Hij verzette zich tegen iets anders: het burgerlijke bestuur vervangen door de macht van het leger.

Hij verscheen op de officiersbijeenkomst en drong erop aan niets te doen wat de pas verworven vrijheid zou vernietigen. Zijn toespraak veranderde de stemming aanvankelijk niet meteen. Toen pakte hij een brief van een congreslid en haalde een bril tevoorschijn. Veel officieren hadden hem nog nooit met een bril gezien. Hij vroeg hun hem te verontschuldigen: in dienst van zijn land was hij niet alleen grijs geworden, maar ook bijna blind.

De krachtsverhoudingen in de zaal veranderden. Voor hen stond niet meer alleen de man die namens het Congres om verder uitstel vroeg. Daar stond de opperbevelhebber die samen met hen de prijs had betaald. Sommigen huilden. Een bijeenkomst die op militaire dwang had kunnen uitlopen, sprak uiteindelijk steun uit voor Washington om hun zaak bij het Congres te bepleiten.

De schuld van de overheid aan het leger moest nog altijd worden opgeëist. Maar de geweren van de soldaten mochten hun geen eigendomsrecht op het land verschaffen.

Het Congres nam vervolgens een afkoopregeling aan: vijf jaar volledige soldij in plaats van de eerder beloofde halve soldij voor het leven.⁷ De uitbetaling liet nog vele jaren op zich wachten en de schuldbewijzen verloren tussentijds sterk aan waarde. De erkenning van de schuld maakte de kosten van het uitstel niet ongedaan en verving de betaling niet. Zolang de belofte vastlag, moest de overheid blijven antwoorden: hoe wordt de schuld betaald, en wanneer? Dat het leger de macht niet greep, betekende niet dat de overheid haar woord al had gehouden.

Negen maanden later gaf Washington in Annapolis zijn benoemingsbrief terug. Dat was geen plotseling mooi gebaar, maar de laatste handeling van dezelfde keuze: het leger was geen regering geworden die kwam innen wat het tegoed had, en de generaal was geen eigenaar van het land geworden.

Een benoemingsbrief kruipt niet vanzelf uit de jas van een generaal.

De begrenzing was nog geen muur

Ook Washington had met werkelijke beperkingen te maken.

De dertien staten zouden een militair bewind niet zomaar accepteren. De officieren vormden geen gesloten blok. Een leger met geldgebrek kon moeilijk langdurig een uitgestrekt nieuw land besturen. Plaatselijke politiek, republikeinse tradities en maatschappelijke reputatie maakten een machtsgreep kostbaarder. Zijn benoemingsbrief teruggeven zou hem bovendien aanzien opleveren als iemand die vrijwillig afstand deed van macht. Voor een man die gaf om het oordeel van latere generaties, kon terughoudendheid ook een investering in zijn naam zijn.

Later keerde hij terug in het openbare leven. Hij leidde de Constitutionele Conventie en werd voor twee termijnen president. Daarvoor was echter een nieuwe machtiging nodig. Zijn overwinning in de oorlog kon die niet alvast voor hem ondertekenen.

Dat is juist de waarde van instituties: zij verhogen de prijs van grensoverschrijding en organiseren tegenmacht, zodat een land niet telkens op een heilige hoeft te wachten.

Maar deze beperkingen maakten een grensoverschrijding niet onmogelijk. Reputatie kan terughoudendheid belonen. Ze kan ook een ander verhaal belonen: uitzonderlijke tijden vragen om een uitzonderlijke leider; over machtsoverdracht praten we wel wanneer het land werkelijk veilig is.

Wie iets in bezit wil houden, vindt altijd een verheven formulering.

Washington had beperkingen, maar ook keuzes. Wat uitleg behoeft, is dat hij de begrenzing als een muur behandelde terwijl ze nog niet zo hard als een muur was.

Papier bedwingt geen generaal. Concrete mensen moeten regels uitvoeren. Aanvaardt de machthebber de begrenzing op het moment dat die hem het meest kost? En als hij weigert, kunnen anderen hem dan op grond daarvan tegenhouden?

Het onderzoek dat de Nobelprijs kreeg, vertelt ons welke balken en kolommen macht beter beperken.

De twee stoelen brengen de vraag naar het knooppunt: waarom mag een machthebber die balken en kolommen niet tot zijn eigen meubilair verklaren?

Sleutels zijn geen eigendomsakte

Ik werk in de bouw. Als een eigenaar de sleutels van de bouwplaats, een budget en de bevoegdheid om te bouwen aan een projectleider geeft, schenkt hij hem daarmee niet het gebouw.

Een projectleider kan veel ruimtes betreden en veel mensen aan het werk zetten. Dat hij een deur kan openen, maakt de kamer nog niet van hem. Dat hij opdrachten kan geven, maakt de arbeiders nog niet tot zijn bezit. Zijn bevoegdheden komen met de taak en worden begrensd door tekeningen, opdrachtomvang, opleveringseisen en termijnen. Wanneer het werk af is, moeten de sleutels terug.

Hetzelfde geldt voor openbaar gezag.

Iets toevertrouwd krijgen betekent dat een machthebber zichzelf niet op grond van zijn eigen wil kan machtigen. Zijn bevoegdheden dienen bepaalde taken. Hun reikwijdte en duur zijn aan gemeenschappelijke regels gebonden. Eindigt de machtiging, dan moet het gezag worden teruggegeven. Ook over het handelen tijdens zijn ambtstermijn moet hij verantwoording blijven afleggen.

Dat is het eerste beginsel dat de twee stoelen samen zichtbaar maken:

Openbaar gezag is toevertrouwd, geen bezit. Een overwinning geeft je de sleutels, niet de eigendomsakte.

Waarom beïnvloeden instituties de welvaart? Niet alleen omdat ze bepalen wie vandaag wat mag doen, maar ook omdat langdurige samenwerking een inzet op morgen vraagt. Een brug, een laboratorium of een nieuwe technologie kan door de ene regering worden goedgekeurd, door de volgende bij oplevering worden gecontroleerd en aanvaard en pas onder een derde met een laatste betaling worden afgerekend.

Als iedere machtswisseling de beloften van gisteren mag herschrijven, vragen banken meer onderpand en leveranciers meer vooruitbetaling. Bedrijven besteden het geld voor onderzoek en ontwikkeling aan het zoeken naar de juiste connecties. Mensen hoeven niet gezamenlijk slechter te worden. Het volstaat dat ieder voor zich voorzichtiger wordt, waarna de hele samenleving de kosten van die voorzorgsmaatregelen draagt.

Wanneer samenwerking vreemden en meerdere machtsoverdrachten moet overbruggen, kunnen publieke beloften niet bij iedere nieuwe machthebber opnieuw bij nul beginnen. Worden oude beloften nagekomen, dan kunnen degenen die later komen op grond van de vastgelegde nakoming van eerdere beloften nieuwe zaken toevertrouwen. Zo wordt het opgebouwde vertrouwen doorgegeven en durven mensen meer geld en tijd in de toekomst te steken.

Instituties zorgen ervoor dat dit vertrouwen niet volledig op het karakter van één mens hoeft te rusten. Maar om ook de duurste momenten te doorstaan, hebben die instituties mensen nodig die erkennen dat zij er niet de eigenaar van zijn.

Balken en kolommen zijn belangrijk.

Maar ze kunnen niet in de lucht hangen. Een gebouw met alle balken en kolommen, maar zonder iets dat ze draagt, is een gebouw zonder wortels. Zolang de aardbeving uitblijft, ziet het er precies uit als de andere gebouwen.

Van de onafhankelijkheidsverklaring in 1776 tot 2026 hebben de Verenigde Staten tweehonderdvijftig jaar afgelegd. Veel mensen hebben in de presidentsstoel gezeten. De troon bleef leeg: deze republiek heeft geen nieuwe koning aangesteld.

Een andere republiek, eveneens met machtenscheiding en beperkingen aan ambtstermijnen in haar wetten, zag in 2020 haar president met soldaten het parlement binnengaan en plaatsnemen op een stoel die niet van hem was. De bepalingen waren nog niet verdwenen toen de grens al werd overschreden.

Wetsartikelen en namen van instellingen kun je overnemen. Wat je niet krijgt door ze over te schrijven, is de erkenning door een tegengewerkte machthebber dat hij geen recht heeft de grens te overschrijden, en het vermogen van anderen om hem op grond daarvan tegen te houden.

Kolommen kun je kopiëren. Wortels niet.

De benoemingsbrief keert terug op tafel

We gaan terug naar 23 december 1783.

Washington haalt de benoemingsbrief uit zijn jas en legt hem in handen van de voorzitter van het Continentale Congres. Met dat papier heeft hij troepen verplaatst, officieren benoemd en in oorlogstijd over leven en dood beslist. Nu verlaat hetzelfde papier zijn handen.

Het Congres ontneemt hem het militaire gezag niet.

Hij geeft het terug.

In zijn afscheidstoespraak vertrouwt hij de belangen van zijn land toe ‘aan de bescherming van de almachtige God’.² Beide mannen noemen God: de één gaat zitten, de ander staat op. God noemen zegt op zichzelf nog weinig. De vraag is of de meetlat die iemand erkent ook hemzelf meet.

Washington beschikt over macht, maar erkent dat hij er niet de eigenaar van is.

Door te gaan zitten zegt Bukele: zolang ik de grens kan overschrijden, mag ik deze plaats gebruiken.

Door op te staan zegt Washington: ook als ik deze macht kan blijven vasthouden, is zij nog steeds niet mijn bezit.

De één neemt in bezit.

De ander geeft terug.

Zo leggen de twee stoelen de diepste eigendomsgrens van instituties bloot: de machthebber is de gebruiker van het gezag, niet de eigenaar.

Een land is geen huis dat als prijs naar de verkiezingswinnaar gaat.

Een ambtsdrager krijgt alleen de sleutels.

Maar als openbaar gezag is toevertrouwd, aan wie is het dan uiteindelijk verantwoording verschuldigd? Het volk, het parlement en de wet kunnen allemaal macht verlenen. Ze kunnen ook allemaal fouten maken. Als de wet die op papier staat zelf een grens overschrijdt, bestaat er dan nog een hogere meetlat die haar kan tegenhouden?

Wanneer de stoel verandert in een zetel van het Amerikaanse Hooggerechtshof, blijft die vraag bestaan.

Er komen geen soldaten de rechtszaal binnen. Een uitspraak zal formeel, in de taal van het recht, op papier worden gezet.

Toch zal zij beslissen of een mens uit ‘alle mensen’ kan worden geschrapt.