Quand des hommes en armes entrent au Parlement

« Ayant désormais achevé la tâche qui m’avait été confiée, je me retire du grand théâtre de l’action. »

— George Washington, discours au Congrès lors de la remise de son commandement, le 23 décembre 1783

9 février 2020. San Salvador, capitale du Salvador.

Des soldats entrent dans l’Assemblée législative.

En uniforme, armés de fusils automatiques, ils se postent dans les allées et entre les sièges des députés. Beaucoup d’élus ne sont pas venus. Le président Nayib Bukele pénètre dans l’hémicycle, accompagné d’hommes en armes. Il s’avance jusqu’au fauteuil du président de l’Assemblée et s’assied.

Ce fauteuil n’est pas le sien.

Bukele baisse la tête et prie pendant plusieurs minutes. En se relevant, il déclare avoir parlé avec Dieu, qui lui aurait demandé de patienter.¹

La Constitution est toujours en vigueur. Le président a été élu, les députés aussi. L’Assemblée n’a pas été officiellement abolie. Les procédures de vote n’ont pas disparu des textes. Tout le mobilier institutionnel est encore dans la salle.

Quelqu’un a simplement fait entrer l’armée et pris la place d’un autre.

Revenons plus de deux cent trente ans en arrière.

Le 23 décembre 1783, à midi, il y a également foule au Capitole du Maryland, à Annapolis.

L’homme qui entre dans cette salle commande lui aussi une armée. George Washington vient de mener l’Armée continentale à la victoire dans la guerre d’Indépendance. Deux aides de camp seulement l’accompagnent.

Les délégués du Congrès siègent à l’avant. Des spectateurs occupent la galerie et tous les espaces où il reste possible de se tenir debout. Washington prend place sur le siège préparé pour lui, face au président du Congrès. Au signal de celui-ci, il se lève.

Washington s’incline devant le Congrès. Les délégués ôtent leur chapeau pour lui répondre, mais ne s’inclinent pas.

Puis il commence son discours.

Huit ans et demi plus tôt, le Congrès continental lui avait confié son armée. Les Britanniques ont désormais évacué New York ; la guerre est finie. Washington annonce qu’il a accompli la tâche reçue et qu’il rend au Congrès son brevet de commandement. Sa voix tremble. Des témoins voient des délégués et des spectateurs pleurer. Le discours terminé, il tire le brevet de son habit et le remet à Thomas Mifflin, président du Congrès. Il quitte Annapolis pour aller passer Noël chez lui, à Mount Vernon.²

Deux fauteuils, séparés par plus de deux cent trente ans.

Un président entre au Parlement avec des hommes en armes et s’installe à la place de celui qui préside l’Assemblée. Un commandant en chef arrive avec deux aides de camp, se lève du siège que le Congrès lui a réservé et rend le pouvoir militaire à une autorité civile.

Pourquoi l’un se croit-il en droit de s’asseoir, tandis que l’autre estime devoir se lever ?

Le prix Nobel a mesuré les poutres et les piliers

En 2024, le prix Nobel d’économie a été attribué à Daron Acemoglu, Simon Johnson et James Robinson. Depuis des années, ces trois économistes étudiaient une même question : pourquoi certains pays prospèrent-ils tandis que d’autres restent pauvres ?

Leur réponse tient en un mot : les institutions.

La protection de la propriété, l’accès des gens ordinaires aux marchés et les limites imposées au pouvoir influencent la volonté d’investir, d’innover et de coopérer dans la durée. Les institutions politiques et économiques inclusives permettent au plus grand nombre de participer et protègent les fruits de leurs efforts. Les institutions extractives concentrent les possibilités et les bénéfices entre quelques mains.³

C’est une réponse importante. Sans tribunaux, sans assemblées, sans contrats et sans règles prévisibles, la plus belle morale ne fera pas payer d’elle-même les factures d’un fournisseur. Avec d’autres règles, le même effort produit d’autres résultats.

Selon cette explication, la différence entre les deux fauteuils semble simple : les institutions ne sont pas les mêmes.

Mais la question ne se règle pas si vite.

L’Assemblée dans laquelle Bukele est entré bénéficiait bien d’une protection constitutionnelle. La Constitution salvadorienne de 1983 instituait, elle aussi, une république présidentielle. Un président, une assemblée, des tribunaux, une séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire : toutes les poutres et tous les piliers familiers figuraient sur le plan.

La limitation des mandats présidentiels consécutifs y était même plus stricte qu’aux États-Unis. Un président américain peut exercer deux mandats à la suite. La Constitution salvadorienne applicable en 2020 interdisait une réélection immédiate après un mandat de cinq ans. Son article 154 était explicite : à l’expiration du mandat, le président ne pouvait rester en fonction un seul jour de plus.⁴

Le texte lui avait déjà dit quand il devait se lever.

Avant même cette échéance, il s’était assis dans le fauteuil d’un autre pouvoir.

Séparation des pouvoirs et limitation des mandats restreignent toutes deux la mainmise d’un dirigeant sur sa fonction. Lorsque Washington rendit son commandement, la future Constitution des États-Unis n’était même pas encore écrite. Le Congrès réuni à Annapolis manquait d’argent, ne pouvait pas lever lui-même l’impôt et ne versait plus depuis longtemps aux soldats tout ce qu’il leur avait promis.

Une assemblée protégée par une constitution formelle a vu des soldats prendre place entre les sièges de ses élus. Une autre, trop faible pour payer ses troupes, a reçu des mains de son commandant en chef le brevet qui lui donnait autorité sur l’armée.

L’économie institutionnelle a une réponse : une constitution écrite ne se confond pas avec les institutions telles qu’elles fonctionnent. Les pouvoirs peuvent être séparés sur le papier et le système demeurer extractif dans les faits. Et derrière ce Congrès sans argent se trouvaient plus d’un siècle d’assemblées coloniales et la tradition de la common law.

En tant que bâtisseur, je veux poursuivre la réflexion. Quand une constitution fait obstacle à l’homme le plus puissant de la salle, qu’est-ce qui donne encore du poids à cette constitution, à cet instant précis ?

Limiter le pouvoir, protéger la propriété, élargir la participation : ces institutions sont des poutres et des piliers porteurs. Ce ne sont pas des ornements. Mais en suivant les charges vers le bas, l’ingénieur doit encore examiner les assemblages. Quand la charge arrive vraiment, par quel assemblage la force descend-elle jusqu’au sol ?

Les dispositions sont sur le papier. Le pouvoir dispose de bureaux, de budgets, de policiers et de fusils.

Une fois les hommes en armes entrés dans l’hémicycle, qui fait respecter les institutions chargées de faire respecter les règles ?

Le premier fauteuil : une seconde pour s’asseoir

Bukele voulait obtenir de l’Assemblée l’autorisation d’un emprunt d’environ 109 millions de dollars pour un programme de sécurité. Le Salvador souffrait depuis longtemps de la criminalité et des gangs. Le besoin de sécurité était réel.

L’Assemblée n’avait pas approuvé sa demande.

Les députés avaient peut-être mal évalué la situation. Ils retardaient peut-être un programme nécessaire. L’épreuve des soixante secondes ne donne pas raison à celui qui dit non. Elle demande si un président, même porteur d’un bon projet, peut passer outre l’autorité du Parlement en faisant entrer des fusils.

Le premier fauteuil met à l’épreuve la limite qui subsiste après « Je ne suis pas d’accord ». Le second, la responsabilité qui demeure après « J’ai donné ma parole ».

Si le pouvoir public est une propriété, le refus de l’Assemblée devient l’insolence d’un subordonné envers le maître des lieux. Les soldats ne font alors qu’ouvrir la porte au propriétaire. Si le pouvoir public est une charge confiée, exercée au nom d’autrui, le refus de l’Assemblée fait partie des limites de l’autorité présidentielle. Le président peut critiquer, convaincre, présenter un projet modifié ou laisser les électeurs trancher lors du prochain scrutin. Commander la force armée ne l’autorise pas à s’approprier les compétences d’un autre pouvoir.

La prière ne changeait rien à cette limite.

On peut parler de Dieu tout en occupant le fauteuil d’autrui. La question n’est pas de savoir si un homme mentionne Dieu, mais s’il reconnaît au-dessus de lui une règle qui le mesure, lui aussi.

Bukele invoquait la prière pour expliquer sa patience. Elle ne lui donnait aucun droit sur ce siège. La piété ne remplace pas la procédure, pas plus qu’une prière à l’ouverture d’un chantier ne dispense du contrôle de la structure.

La chambre constitutionnelle de la Cour suprême du Salvador a ensuite ordonné au président de ne pas employer les forces armées à des fins contraires à la Constitution, ni de manière à mettre en danger la démocratie républicaine et la séparation des pouvoirs. Les institutions ont réagi. La justice a tracé une limite. Restait à savoir si cette limite pouvait arrêter l’homme qui commandait les armes.

Ce jour-là, il n’a pas dissous l’Assemblée ni occupé durablement le fauteuil de son président. Mais face au refus de l’Assemblée, il a fait entrer l’armée.

Une fissure montre par où passent les forces.

Le 1er mai 2021, une nouvelle assemblée est entrée en fonction. Le parti du président y détenait désormais la majorité absolue. Dès le premier jour, les députés ont voté la destitution des cinq juges de la chambre constitutionnelle ainsi que celle du procureur général. En septembre, la chambre nouvellement composée a décidé que le président pouvait briguer un second mandat consécutif. En février 2024, Bukele a été réélu à une écrasante majorité.⁵

Les juges avaient été remplacés. L’interdiction de la réélection immédiate avait été réinterprétée. Les limites n’étaient plus seulement franchies par la force des armes. Elles étaient aussi réécrites dans les formes du droit.

Il suffit d’une seconde pour s’asseoir.

Cette seconde révèle ce que fait un dirigeant lorsqu’une autre autorité lui résiste : continue-t-il à chercher à la convaincre, ou passe-t-il par-dessus elle ?

Le second fauteuil : avant qu’il se lève

Avant que Washington se lève à Annapolis, l’armée avait déjà placé un autre fauteuil à sa portée.

En mars 1783, alors que la guerre touchait à sa fin, la colère montait parmi les officiers stationnés à Newburgh, dans l’État de New York. Depuis des années, ils ne percevaient pas l’intégralité de leur solde. Les avantages promis par le Congrès continental demeuraient incertains. Lorsque le pays avait besoin d’eux pour se battre, il leur avait demandé de patienter. À l’approche de la victoire, ils craignaient qu’il ne considère cette patience comme une dette qu’il n’aurait jamais à payer.

Des lettres anonymes circulaient parmi les officiers. Elles les invitaient à se réunir et leur suggéraient d’employer la force dont ils disposaient pour contraindre le gouvernement civil à tenir ses promesses.⁶

Le gouvernement leur devait réellement de l’argent. C’était le Congrès qui, le premier, avait laissé « J’ai donné ma parole » perdre son poids.

C’est précisément dans ces moments que le pouvoir se trouve le plus facilement un autre nom. Une armée peut appeler le recouvrement d’une dette « salut de la nation » et transformer un grief en mandat. Un général peut convertir la colère de ses soldats en droit de gouverner.

Washington ne niait pas les arriérés de solde. Il ne traitait pas non plus la colère des officiers comme une trahison. Ce qu’il refusait, c’était autre chose : remplacer le gouvernement civil par la force de l’armée.

Il se rendit à leur réunion et les pressa de renoncer à un acte qui détruirait la liberté qu’ils venaient de conquérir. Son discours ne changea pas immédiatement l’atmosphère. Il sortit alors une lettre d’un délégué au Congrès continental et prit ses lunettes. Beaucoup d’officiers ne l’avaient jamais vu en porter. Il leur demanda de l’excuser : au service de son pays, il avait non seulement blanchi, mais presque perdu la vue.

Quelque chose bascula dans la salle. Devant eux ne se tenait plus seulement un homme qui leur demandait, au nom du Congrès, d’attendre encore. C’était leur commandant en chef, qui avait payé le prix avec eux. Certains pleurèrent. Une réunion qui aurait pu tourner à la coercition militaire se rangea finalement derrière la démarche de Washington auprès du Congrès.

La dette envers l’armée restait à réclamer. Les fusils des soldats ne leur donnaient pas pour autant un titre de propriété sur le pays.

Le Congrès accepta ensuite de remplacer la demi-solde à vie initialement promise par l’équivalent de cinq années de solde entière.⁷ Le paiement prit des années et, à un moment donné, les certificats remis en règlement perdirent une grande partie de leur valeur. Reconnaître la dette n’effaçait pas le coût du retard et ne tenait pas lieu de paiement. Dès lors que la promesse restait consignée, le gouvernement devait encore répondre à deux questions : comment paierait-il, et quand ? Le refus des soldats de s’emparer du pouvoir ne signifiait pas que l’État s’était acquitté de ses obligations.

Neuf mois plus tard, Washington rendait son brevet à Annapolis. Ce n’était pas un soudain geste de grandeur. C’était la dernière étape d’une voie déjà choisie. L’armée n’était pas devenue un gouvernement chargé de recouvrer ses propres créances. Son général n’était pas devenu propriétaire du pays.

Un brevet de commandement ne sort pas tout seul de la poche d’un général.

Avant que les limites deviennent des murs

Washington, lui aussi, devait compter avec des contraintes réelles.

Les treize États n’auraient pas accepté sans résistance un pouvoir militaire. Le corps des officiers était divisé. Une armée sans argent aurait difficilement gouverné longtemps un vaste pays neuf. Les forces politiques locales, les traditions républicaines et le souci de la réputation rendaient la prise de pouvoir plus coûteuse. Rendre son commandement lui vaudrait aussi la gloire d’avoir renoncé volontairement à la puissance. Pour un homme soucieux du jugement de la postérité, la retenue pouvait constituer un investissement dans sa réputation.

Il revint plus tard à la vie publique, présida la Convention constitutionnelle et exerça deux mandats présidentiels. Mais chacune de ces fonctions exigeait une nouvelle autorisation. La victoire militaire ne pouvait pas la lui délivrer par avance.

Les institutions sont précieuses précisément parce qu’elles rendent l’abus coûteux et organisent la résistance. Un pays ne devrait pas avoir à attendre un saint à chaque crise.

Ces contraintes ne rendaient pourtant pas l’abus impossible. La réputation peut récompenser la retenue. Elle peut aussi récompenser une autre histoire : une époque exceptionnelle exige un chef exceptionnel ; la restitution du pouvoir attendra que le pays soit vraiment en sécurité.

On trouve toujours une noble raison de conserver ce que l’on détient.

Washington avait des contraintes. Il avait aussi le choix. Ce qu’il faut expliquer, c’est pourquoi il a traité ces limites comme un mur avant qu’elles soient assez solides pour en former un.

Le papier ne peut pas maîtriser un général. Les règles doivent être appliquées par des personnes réelles. Au moment où cela coûte le plus, celui qui détient le pouvoir accepte-t-il d’être limité ? Et s’il refuse, les autres peuvent-ils invoquer cette limite et le faire s’arrêter ?

Les recherches récompensées par le Nobel nous apprennent quelles poutres et quels piliers limitent le mieux le pouvoir.

Les deux fauteuils nous conduisent au point d’assemblage : pourquoi celui qui commande ne peut-il pas décréter que ces poutres et ces piliers sont ses meubles ?

La clé n’est pas le titre de propriété

Je travaille dans le bâtiment. Lorsqu’un propriétaire remet à un chef de projet les clés du chantier, un budget et le pouvoir de diriger les travaux, il ne lui donne pas l’immeuble.

Le chef de projet peut entrer dans de nombreuses pièces et donner des instructions à de nombreuses personnes. Ouvrir une porte ne fait pas de lui le propriétaire de la pièce. Donner des ordres ne fait pas des ouvriers sa propriété. L’autorité lui est confiée pour une tâche. Les plans, le périmètre des travaux, les contrôles et le calendrier en fixent les limites. Une fois le travail achevé, les clés doivent être rendues.

Il en va de même du pouvoir public.

Celui à qui il est confié ne peut pas s’octroyer une autorité par le seul fait de la vouloir. Ce pouvoir correspond à des tâches précises ; son étendue et sa durée sont fixées par des règles communes. Quand l’autorisation expire, il faut le rendre. Les actes accomplis pendant son exercice restent soumis à l’examen.

Les deux fauteuils éclairent ainsi un premier principe :

Le pouvoir public est une charge confiée, non une propriété. La victoire vous remet la clé, pas le titre de propriété.

Pourquoi les institutions influencent-elles la prospérité ? Pas seulement parce qu’elles décident qui peut faire quoi aujourd’hui. C’est aussi parce que toute coopération durable engage un pari sur demain. Un pont, un laboratoire ou une technologie nouvelle peut être autorisé par un gouvernement, contrôlé par le suivant et payé seulement par un troisième.

Si chaque changement de pouvoir peut réécrire les promesses d’hier, les banques demanderont davantage de garanties, les fournisseurs des avances plus élevées, et les entreprises détourneront l’argent de la recherche vers l’entretien de leurs relations d’influence. Aucun effondrement moral collectif n’est nécessaire. Il suffit que chacun devienne plus prudent pour que toute la société paie le coût de sa propre protection.

Quand la coopération repose sur des inconnus et doit survivre à plusieurs changements de dirigeants, les engagements publics ne peuvent pas repartir de zéro à chaque nouveau titulaire. Lorsque les anciennes promesses continuent d’être honorées, ceux qui arrivent ensuite peuvent s’appuyer sur ce passé pour accorder leur confiance. Si cette confiance acquise survit ainsi aux personnes, chacun devient plus disposé à engager son argent et son temps dans l’avenir.

Les institutions empêchent cette confiance de reposer entièrement sur le caractère d’un seul homme. Mais pour qu’elles résistent aux moments les plus coûteux, il faut que quelqu’un reconnaisse qu’il n’en est pas le propriétaire.

Les poutres et les piliers comptent.

Mais ils ne peuvent pas rester suspendus dans le vide. Un bâtiment peut avoir toutes ses poutres et tous ses piliers en place : si rien, en dessous, ne porte leur charge, il n’a pas de racines. Jusqu’au tremblement de terre, il ressemble à n’importe quel autre.

De la Déclaration d’indépendance de 1776 à l’année 2026, les États-Unis ont parcouru deux cent cinquante ans. Beaucoup d’hommes ont occupé le fauteuil présidentiel. Le trône est resté vide : la république n’a pas installé un nouveau roi.

Une autre république, elle aussi dotée sur le papier d’une séparation des pouvoirs et d’une limitation des mandats, a vu son président entrer au Parlement avec des soldats en 2020 et s’asseoir là où il n’en avait pas le droit. Les textes n’avaient pas disparu. La limite, elle, avait déjà été franchie.

On peut copier des dispositions et des noms d’institutions. La copie ne produit pas un dirigeant qui, lorsqu’on lui résiste, reconnaît encore qu’il n’a pas le droit de passer outre. Elle ne procure pas davantage aux autres la force de le faire s’arrêter au nom de cette limite.

On peut copier les piliers. Pas les racines.

Le brevet revient sur la table

Revenons au 23 décembre 1783.

Washington sort son brevet et le remet au président du Congrès. Ce morceau de papier avait donné à un homme le pouvoir de déplacer des armées, de nommer des officiers et de prendre, dans la guerre, des décisions de vie ou de mort. À présent, le même papier quitte ses mains.

Le Congrès ne lui a pas arraché le pouvoir militaire.

Washington l’a rendu.

Dans son discours de démission, il confiait les intérêts du pays à « la protection du Dieu tout-puissant ».² Les deux hommes ont parlé de Dieu. L’un s’est assis. L’autre s’est levé. Mentionner Dieu ne suffit pas. Il faut demander si la règle qu’un homme reconnaît le mesure, lui aussi.

Washington détenait le pouvoir militaire, tout en reconnaissant qu’il n’en était pas propriétaire.

En s’asseyant, Bukele disait par son geste : si j’ai la force de franchir la limite, je peux occuper cette place.

En se levant, Washington disait par le sien : même si j’ai la force de garder cette autorité, elle ne m’appartient pas.

L’un a occupé.

L’autre a rendu.

Les deux fauteuils révèlent la plus profonde des limites de propriété au sein des institutions : le détenteur du pouvoir public en a l’usage, non la propriété.

Un pays n’est pas une maison offerte au vainqueur d’une élection.

Les responsables publics n’en reçoivent que les clés.

Mais si le pouvoir public est une charge confiée, devant qui doit-il répondre en dernier ressort ? Le peuple, les assemblées et les lois peuvent tous conférer l’autorité. Tous peuvent aussi se tromper. Lorsque la loi écrite elle-même franchit une limite, existe-t-il une règle plus haute capable de lui dire de s’arrêter ?

La question demeure quand le fauteuil devient celui d’un juge de la Cour suprême des États-Unis.

Aucun soldat n’entre dans cette salle. Une décision y sera rédigée en bonne et due forme, dans le langage du droit.

Elle décidera si l’on peut rayer un être humain du mot « tous ».