Розділ 1. Два стільці

Коли озброєні люди входять до парламенту

«Тепер, виконавши доручену мені роботу, я залишаю велику сцену дії».

— Джордж Вашингтон, промова перед Конгресом під час складання повноважень, 23 грудня 1783 року

9 лютого 2020 року. Сан-Сальвадор, столиця Сальвадору.

До Законодавчої асамблеї увійшли солдати.

У формі, з автоматичною зброєю, вони стали в проходах і поміж депутатськими місцями. Багато депутатів не прийшли. Президент Наїб Букеле увійшов до зали в супроводі озброєних людей, підійшов до місця голови асамблеї й сів.

Це був не президентський стілець.

Букеле схилив голову й кілька хвилин молився. Підвівшись, він сказав, що розмовляв із Богом, Який велів йому бути терплячим.1

Конституція залишалася чинною. Президента обрали, депутатів також. Асамблею формально не скасували. Процедури голосування не зникли з тексту закону. Усі інституційні меблі стояли на своїх місцях.

Просто хтось привів армію й зайняв чуже місце.

Повернімося більш ніж на 230 років назад.

Опівдні 23 грудня 1783 року будівля законодавчих зборів штату Меріленд в Аннаполісі теж була переповнена.

Чоловік, який увійшов до цієї зали, також командував армією. Джордж Вашингтон щойно привів Континентальну армію до перемоги у Війні за незалежність. Його супроводжували лише двоє ад’ютантів.

Попереду сиділи делегати Конгресу. Глядачі заповнили галерею нагорі й усі місця внизу, де можна було стояти. Вашингтон сів на відведений йому стілець навпроти голови Конгресу. За знаком голови він підвівся.

Вашингтон уклонився Конгресу. Делегати зняли капелюхи на знак поваги, але не вклонилися йому.

Тоді він почав промову.

Вісім із половиною років тому Континентальний конгрес довірив йому Континентальну армію. Тепер британці залишили Нью-Йорк, війна закінчилася. Вашингтон сказав, що виконав доручену йому роботу й повертає Конгресові документ про свої повноваження. Далі його голос затремтів. Свідки бачили сльози на очах делегатів і глядачів. Закінчивши промову, він дістав із-за пазухи документ і передав голові Конгресу Томасу Міффліну. Він залишив Аннаполіс і вирушив додому, до Маунт-Вернона, на Різдво.2

Два стільці. Між ними — більш ніж 230 років.

Президент увійшов до парламенту з озброєним супроводом і сів на місце його голови. Головнокомандувач прийшов лише з двома ад’ютантами, підвівся зі стільця, який надав йому Конгрес, і повернув військову владу цивільному органові.

Чому один вважав, що може сісти, а другий — що мусить підвестися?

Нобелівська премія виміряла балки й колони

2024 року Нобелівську премію з економіки отримали Дарон Аджемоглу, Саймон Джонсон і Джеймс Робінсон. Роками ці троє економістів досліджували одне питання: чому одні країни процвітають, а інші залишаються бідними?

Їхню відповідь можна звести до одного слова: інституції.

Чи захищена власність, чи можуть звичайні люди виходити на ринок, чи обмежена влада — усе це впливає на готовність людей інвестувати, створювати нове й довго співпрацювати. Інклюзивні політичні та економічні інституції залучають до участі більше людей і захищають плоди їхніх зусиль. Екстрактивні інституції зосереджують можливості й здобутки в небагатьох руках.3

Це важлива відповідь. Без судів, парламентів, договорів і передбачуваних правил навіть найкраща мораль не забезпечить автоматичної оплати рахунків постачальника. За різних правил ті самі зусилля дають різні результати.

За такого пояснення різниця між двома стільцями нібито очевидна: різні інституції.

Але так швидко питання не вирішується.

Парламент, до якого увійшов Букеле, мав конституційний захист. Конституція Сальвадору 1983 року теж установлювала президентську республіку. Президент, парламент, суди, поділ законодавчої, виконавчої та судової влади — на інституційному кресленні були всі знайомі балки й колони.

Обмеження президентських строків поспіль було навіть суворішим, ніж в Америці. Сполучені Штати дозволяють переобрання президента на наступний строк поспіль. Конституція Сальвадору, чинна 2020 року, забороняла негайне переобрання після п’ятирічного строку. Стаття 154 прямо визначала: після завершення строку президент не може залишатися на посаді ані на день довше.4

На папері вже було сказано, коли він мусить підвестися.

Але ще до того він сів на стілець іншої гілки влади.

І поділ влади, і обмеження строків не дають посадовцеві безмежно володіти публічною посадою. Коли Вашингтон складав командування, майбутню Конституцію США ще навіть не написали. Конгресові в Аннаполісі бракувало грошей, він не міг самостійно стягувати податки й давно заборгував солдатам обіцяну платню.

Один парламент, захищений писаною конституцією, побачив озброєних людей поміж депутатськими місцями. Інший, настільки слабкий, що не міг навіть платити війську, отримав назад документ про повноваження свого головнокомандувача.

Інституційна економіка має готову відповідь: писана конституція — не те саме, що інституції в дії. На папері влада може бути розділена, а на практиці устрій усе ж може залишатися екстрактивним. За безгрошовим Конгресом, зі свого боку, стояло понад століття колоніальних представницьких зборів і традиція загального права.

Я будівельник і хочу пройти за цією відповіддю ще на крок. Коли конституція стає на заваді найвпливовішій людині в залі, що змушує рахуватися з нею саме в цю мить?

Обмежувати владу, захищати власність, розширювати участь — такі інституції є несучими балками й колонами. Це не оздоба. Просуваючись уздовж них униз, інженер має оглянути й з’єднання. Коли прийде справжнє навантаження, через який вузол зусилля передаватиметься в ґрунт?

Норми записані на папері. А влада має кабінети, бюджети, поліцію і зброю.

Коли озброєні люди вже увійшли до зали, хто забезпечить дію інституцій, які самі мають забезпечувати дотримання правил?

Перший стілець: щоб сісти, потрібна секунда

Букеле хотів, щоб асамблея схвалила позику приблизно на 109 мільйонів доларів для програми безпеки. Сальвадор давно потерпав від злочинності й банд. Потреба в безпеці була реальною.

Асамблея не схвалила його вимогу.

Депутати могли хибно оцінити ситуацію. Могли зволікати з потрібною програмою. Шістдесятисекундний тест не проголошує правим того, хто каже «ні». Він ставить інше питання: чи може президент, навіть зі слушною пропозицією, за допомогою зброї переступити межі повноважень парламенту?

Перший стілець перевіряє межу після слів «Я не згоден». Другий — відповідальність після слів «Я дав слово».

Якщо публічна влада є власністю, відмова парламенту — це образа, якої підлеглий завдав господареві. Солдати лише прийшли відчинити господареві двері. Якщо ж публічна влада є дорученням, яке виконують від імені інших, відмова парламенту становить частину межі президентських повноважень. Президент може критикувати, переконувати, подавати змінену пропозицію або дозволити виборцям розсудити їх на наступних виборах. Але він не може покласти повноваження іншої гілки влади до власної кишені лише тому, що командує збройною силою.

Молитва не змінила цієї межі.

Людина може говорити про Бога, сидячи на чужому стільці. Питання не в тому, чи згадує вона Бога. Питання в тому, чи визнає вона вищу за себе лінійку, якою вимірюють і її саму.

Букеле пояснив молитвою своє терпіння. Але молитва не дала йому права зайняти те місце. Побожність не може замінити процедуру, так само як молитва перед початком будівництва не скасовує перевірки несучих конструкцій.

Згодом Конституційна палата Верховного суду Сальвадору зобов’язала президента не використовувати збройні сили всупереч конституційним цілям чи так, щоб це загрожувало республіканській демократії та поділу влади. Інституції відреагували. Суд провів межу. Тепер треба було з’ясувати, чи змусить ця межа зупинитися того, хто командує збройною силою.

Того дня він не розпустив асамблею й не залишився назавжди на місці її голови. Але у відповідь на відмову парламенту привів армію.

Тріщина показує, куди передається сила.

1 травня 2021 року почав роботу новий парламент. Партія президента вже мала абсолютну більшість. Першого ж дня асамблея проголосувала за усунення всіх п’ятьох суддів Конституційної палати й генерального прокурора. У вересні того самого року палата в новому складі постановила, що президент може балотуватися на наступний строк поспіль. У лютому 2024 року Букеле переобрали переважною більшістю голосів.5

Суддів замінили. Обмеження переобрання витлумачили заново. Межі вже не тільки переступали за допомогою зброї. Тепер їх переписували й у межах правових форм.

Щоб сісти, потрібна секунда.

Ця секунда виявляє, що робить посадовець, коли йому заважає інший орган влади. Намагається й далі переконати його чи переступає через нього?

Другий стілець: перед тим як підвестися

Перш ніж Вашингтон підвівся в Аннаполісі, армія вже присунула до нього інший стілець.

У березні 1783 року, коли війна наближалася до завершення, офіцери, розквартировані в Ньюбурзі, штат Нью-Йорк, дедалі більше обурювалися. Роками вони не отримували повної платні. Виплати, обіцяні Континентальним конгресом, залишалися непевними. Коли країні було потрібно, щоб вони воювали, їх просили терпіти. З наближенням перемоги вони боялися, що країна вирішить: за їхнє терпіння можна ніколи не платити.

Серед офіцерів ходили анонімні листи, які закликали їх зібратися й натякали, що силою під їхнім командуванням слід змусити цивільний уряд виконати обіцянки.6

Уряд справді заборгував їм гроші. Саме Конгрес першим позбавив ваги слова «Я дав слово».

Саме в таку мить владі найлегше дати нове ім’я. Армія може назвати стягнення боргу порятунком країни, а кривду перетворити на повноваження. Генерал може зробити гнів своїх солдатів підставою для власного правління.

Вашингтон не заперечував боргів із платні й не оголошував офіцерський гнів зрадою. Він заперечував проти іншого: щоб сила армії підмінила цивільний уряд.

Він прийшов на офіцерські збори й закликав їх не робити кроку, який знищить щойно здобуту свободу. Промова не відразу змінила настрій. Тоді він дістав лист від делегата Континентального конгресу й потягнувся по окуляри. Багато офіцерів ніколи не бачили його в окулярах. Він попросив поставитися з розумінням: служачи країні, він не лише посивів, а й майже осліп.

Співвідношення сил у залі змінилося. Перед ними стояв уже не просто чоловік, який від імені Конгресу знову просив чекати. Це був їхній головнокомандувач, який платив ціну разом із ними. Дехто плакав. Збори, що могли обернутися військовим примусом, зрештою підтримали звернення Вашингтона до Конгресу.

Борг перед армією й далі належало стягувати. Але зброя в руках солдатів не давала їм права власності на країну.

Згодом Конгрес погодився замінити раніше обіцяну довічну половину платні виплатою повної платні за п’ять років.7 Виконання затяглося на роки, а видані для виплат сертифікати свого часу значно знецінилися. Визнання боргу не усувало збитків від зволікання й не замінювало оплати. Якщо обіцянка залишалася в записах, уряд і далі мусив відповідати, як і коли він заплатить. Те, що солдати не захопили владу, не означало, що уряд виконав свої зобов’язання.

Через дев’ять місяців Вашингтон повернув документ про свої повноваження в Аннаполісі. Це був не раптовий красивий жест, а останній крок на вже обраному шляху. Армія не стала урядом для стягнення власних боргів. Її генерал не став господарем країни.

Документ про повноваження не вилізе з-за пазухи генерала сам.

Поки обмеження ще не стали стінами

Вашингтон теж мав реальні обмеження.

Тринадцять штатів не погодилися б на військове правління автоматично. Офіцерський корпус не був єдиним. Безгрошова армія навряд чи довго керувала б великою новою країною. Місцева політика, республіканські традиції та суспільна репутація підвищували ціну захоплення влади. Повернення документа про повноваження також принесло б йому славу людини, яка добровільно віддала владу. Для того, кому небайдуже, як його оцінять нащадки, стриманість могла бути вкладенням у репутацію.

Згодом він повернувся до публічного життя, головував на Конституційному конвенті й обіймав посаду президента протягом двох строків. Але для цього були потрібні нові повноваження. Перемога у війні не могла надати їх наперед.

Інституції важливі саме тому, що роблять порушення меж дорогим і організовують опір, тож країні не доводиться щоразу чекати на святого.

Ці обмеження не робили порушення неможливим. Репутація може винагородити стриманість, але може винагородити й іншу історію: надзвичайні часи потребують надзвичайного лідера; передача влади почекає, доки країна справді не буде в безпеці.

Завжди можна знайти шляхетне пояснення тому, чому слід і далі тримати все у своїх руках.

Вашингтон мав і обмеження, і вибір. Пояснення потребує саме те, чому він ставився до цих обмежень як до стіни ще до того, як вони стали достатньо твердими, щоб бути стіною.

Папір не приборкає генерала. Правила мають виконувати конкретні люди. Чи приймає носій влади обмеження в ту мить, коли це коштує найдорожче? Якщо він відмовляється, чи можуть інші послатися на них і змусити його зупинитися?

Нобелівські дослідження розповідають, які балки й колони краще стримують владу.

Два стільці підводять нас до вузла з’єднання: чому той, хто при владі, не може оголосити ці балки й колони своїми меблями?

Ключ — не документ на власність

Я працюю в будівництві. Коли власник передає керівникові проєкту ключі від будмайданчика, бюджет і право керувати роботами, він не дарує йому будівлю.

Керівник може заходити в багато кімнат і розпоряджатися роботою багатьох людей. Відчиняти двері — не означає володіти кімнатою. Віддавати накази — не означає володіти працівниками. Повноваження даються для виконання завдання й обмежуються кресленнями, обсягом робіт, прийманням і строками. Коли роботу завершено, ключі треба повернути.

Так само й із публічною владою.

Той, кому довірено владу, не може надати собі повноваження лише тому, що йому так хочеться. Влада існує для визначених обов’язків, а її обсяг і тривалість обмежені спільними правилами. Коли повноваження закінчуються, владу треба повернути. Вчинки посадовця під час перебування на посаді й далі підлягають перевірці.

Ось перший принцип, який висвітлюють обидва стільці:

Публічна влада — це доручення, а не власність. Перемога дає ключ, а не документ на власність.

Чому інституції впливають на процвітання? Не лише тому, що визначають, хто й що може робити сьогодні, а й тому, що тривала співпраця вимагає зробити ставку на завтрашній день. Міст, лабораторію чи нову технологію може схвалити один уряд, прийняти — наступний, а остаточно оплатити — третій.

Якщо кожна зміна влади дозволяє переписати вчорашні обіцянки, банки вимагатимуть більшої застави, постачальники — більших авансів, а компанії витрачатимуть гроші на зв’язки замість досліджень. Не потрібно, щоб усі разом морально занепали. Достатньо кожному стати обережнішим — і все суспільство платитиме за самозахист.

Коли співпраця залежить від незнайомців і має пережити багато змін влади, публічні зобов’язання не можуть починатися з нуля з кожним новим посадовцем. Якщо старі обіцянки й далі виконують, ті, хто приходить пізніше, можуть довіряти іншим на підставі того, як зобов’язання виконували раніше. Коли зароблена довіра так передається далі, люди охочіше вкладають у майбутнє свої гроші й час.

Інституції не дають цій довірі цілком залежати від моральних якостей однієї людини. Але щоб інституції пережили найдорожчі моменти, хтось мусить визнати: він не їхній господар.

Балки й колони важливі.

Та вони не можуть висіти в повітрі. Будівля, у якій є всі балки й колони, але під ними немає нічого, що прийняло б навантаження, — це будівля без коріння. Поки не станеться землетрус, на вигляд вона нічим не відрізняється від інших.

Від Декларації незалежності 1776 року до 2026-го Сполучені Штати пройшли 250 років. У президентському кріслі побувало багато людей. Трон залишався порожнім: республіка не поставила нового короля.

Інша республіка, у якої на папері теж були поділ влади й обмеження строків, 2020 року побачила, як її президент увійшов до парламенту з військовими й сів там, де не мав права сидіти. Писані норми не зникли. А межу вже переступили.

Можна скопіювати статті й назви установ. Але переписування не створить посадовця, який, зіткнувшись із перешкодою, визнає, що не має права переступати межу. Не дасть воно й сили, завдяки якій інші зможуть на цій підставі його зупинити.

Колони можна скопіювати. Коріння — ні.

Документ про повноваження повертається на стіл

Повернімося до 23 грудня 1783 року.

Вашингтон дістає документ про свої повноваження й передає його голові Конгресу. Цей аркуш колись надав одній людині право пересувати армії, призначати офіцерів і вирішувати питання життя та смерті на війні. Тепер той самий аркуш залишає руки Вашингтона.

Конгрес не відібрав у нього військової влади.

Він її повернув.

У промові під час складання повноважень він довірив інтереси країни «захистові Всемогутнього Бога».2 Обидва говорили про Бога. Один сів. Другий підвівся. Згадати Бога недостатньо. Треба запитати, чи вимірюють саму людину тією лінійкою, яку вона визнає.

Вашингтон мав військову силу, але визнавав, що вона не його власність.

Сідаючи, Букеле промовляв своїм учинком: якщо я маю силу переступити межу, можу користуватися цим місцем.

Підводячись, Вашингтон промовляв своїм учинком: навіть якщо я маю силу втримати владу, вона все одно не моя власність.

Один зайняв.

Другий повернув.

Два стільці оголюють найглибшу межу власності всередині інституцій: носій публічної влади користується нею, але не володіє.

Країна — не будинок, який дарують переможцеві виборів.

Посадовці отримують лише ключі.

Але якщо публічна влада є дорученням, перед ким вона зрештою відповідає? Народ, парламенти й закони можуть надавати повноваження. І всі вони можуть помилятися. Коли сам закон на папері переступає межу, чи є вища лінійка, за якою його можна зупинити?

Це питання залишається, коли стілець стає місцем судді у Верховному суді Сполучених Штатів.

До цієї зали суду не входять солдати. Рішення буде офіційно записане мовою права.

А вирішуватиме воно, чи можна викреслити людину зі слова «усі».