Глава 1. Два кресла

Когда вооружённые люди входят в парламент

«Теперь, завершив порученное мне дело, я ухожу с великой сцены действия».

— Джордж Вашингтон, речь перед Конгрессом при возвращении полномочий главнокомандующего, 23 декабря 1783 года

9 февраля 2020 года. Сан-Сальвадор, столица Сальвадора.

В Законодательную ассамблею вошли солдаты.

В форме, с автоматическим оружием, они встали в проходах и между депутатскими креслами. Многие депутаты не явились. Президент Найиб Букеле в сопровождении вооружённых людей вошёл в зал заседаний, подошёл к месту председателя ассамблеи и сел.

Это было не президентское кресло.

Букеле склонил голову и несколько минут молился. Поднявшись, он сказал, что только что беседовал с Богом и Бог велел ему быть терпеливым.1

Конституция оставалась в силе. Президента избрали, депутатов тоже. Парламент никто официально не упразднял. Порядок голосования не исчез из текста закона. Вся обстановка государственных институтов стояла на своих местах.

Просто кто-то привёл армию и занял чужое место.

Перенесёмся назад, более чем на 230 лет.

В полдень 23 декабря 1783 года в здании законодательного собрания Мэриленда, в Аннаполисе, тоже было многолюдно.

И на этот раз в зал входил человек, в чьих руках находилась армия. Джордж Вашингтон только что привёл Континентальную армию к победе в Войне за независимость. Его сопровождали лишь два адъютанта.

Впереди сидели делегаты Конгресса. Зрители заполнили верхнюю галерею и все места внизу, где можно было стоять. Вашингтон сел в приготовленное для него кресло напротив председателя Конгресса. По знаку председателя он поднялся.

Вашингтон поклонился Конгрессу. Делегаты в ответ сняли шляпы, но не поклонились ему.

Затем он начал речь.

Восемь с половиной лет назад Континентальный конгресс доверил ему Континентальную армию. Теперь британские войска ушли из Нью-Йорка, война закончилась. Вашингтон сказал, что выполнил порученное дело и возвращает Конгрессу свою грамоту о назначении. По ходу речи его голос начал дрожать. Очевидцы видели слёзы на лицах делегатов и зрителей. Закончив речь, он достал из-за пазухи грамоту и передал её председателю Конгресса Томасу Миффлину. Затем покинул Аннаполис и отправился домой, в Маунт-Вернон, встречать Рождество.2

Два кресла, разделённые более чем 230 годами.

Президент входит в парламент с вооружёнными людьми и занимает место его председателя. Главнокомандующий приходит в зал с двумя адъютантами, поднимается с отведённого ему кресла и возвращает военную власть гражданскому органу.

Почему один считал, что вправе сесть, а другой — что обязан встать?

Нобелевская премия измерила балки и колонны

В 2024 году Нобелевскую премию по экономике получили Дарон Аджемоглу, Саймон Джонсон и Джеймс Робинсон. Много лет эти три экономиста изучали один вопрос: почему одни страны приходят к процветанию, а другие остаются бедными?

Их ответ можно свести к одному слову: институты.

Защищена ли собственность, могут ли обычные люди выходить на рынок, ограничена ли власть — от всего этого зависит готовность людей вкладывать средства, создавать новое и сотрудничать на долгий срок. Инклюзивные политические и экономические институты вовлекают в этот процесс больше людей и защищают плоды их труда. Экстрактивные институты сосредоточивают возможности и выгоды в немногих руках.3

Это важный ответ. Без судов, парламентов, договоров и предсказуемых правил даже самая высокая нравственность не обеспечит поставщику оплату счетов. При разных правилах одни и те же усилия дают разные результаты.

Если следовать этому объяснению, различие между двумя креслами кажется ясным: разные институты.

Но так быстро вопрос не решается.

Парламент, в который вошёл Букеле, был защищён конституцией. Конституция Сальвадора 1983 года тоже устанавливала президентскую республику. Президент, парламент, суды, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти — на чертеже государственных институтов все знакомые балки и колонны были на месте.

Ограничение на последовательные президентские сроки было даже строже, чем в Америке. США разрешают президенту переизбираться на следующий срок. Конституция Сальвадора в редакции, действовавшей в 2020 году, запрещала немедленное переизбрание после пятилетнего срока. Статья 154 прямо гласила: по истечении срока президент не вправе оставаться у власти ни одного лишнего дня.4

На бумаге уже было сказано, когда он обязан встать.

Но прежде чем пришло это время, он сел в кресло другой ветви власти.

И разделение властей, и ограничение сроков не дают должностному лицу безраздельно владеть государственной должностью. Когда Вашингтон складывал командование, будущая Конституция США ещё даже не была написана. У Конгресса в Аннаполисе не было денег, он не мог самостоятельно собирать налоги и годами не выплачивал солдатам обещанного жалованья.

В одном парламенте, защищённом писаной конституцией, между депутатскими местами стояли вооружённые люди. Другой, столь слабый, что не мог заплатить собственным войскам, получил обратно грамоту своего главнокомандующего.

У институциональной экономики есть готовый ответ: писаная конституция и реально действующие институты — не одно и то же. На бумаге власти могут быть разделены, а на деле порядок остаётся экстрактивным. За безденежным же Континентальным конгрессом стояли более века колониальных представительных собраний и традиция общего права.

Я строитель и хочу продолжить эту мысль ещё одним вопросом: когда конституция встаёт на пути самого влиятельного человека, что заставляет её и в эту минуту сохранять силу?

Ограничение власти, защита собственности, расширение участия — несущие балки и колонны, а не украшения. Но инженер, прослеживая их путь вниз, должен осмотреть и соединения. Когда ляжет настоящая нагрузка, через какой узел усилие уйдёт в землю?

Статьи закона написаны на бумаге. У власти есть кабинеты, бюджеты, полиция и оружие.

Когда люди с оружием уже вошли в зал заседаний, кто заставит работать институты, которые должны обеспечивать соблюдение правил?

Первое кресло: сесть можно за секунду

Букеле требовал от парламента одобрить заём примерно в 109 миллионов долларов на программу безопасности. Сальвадор давно страдал от преступности и банд. Потребность в безопасности была вполне реальной.

Парламент не одобрил его требование.

Депутаты могли ошибаться. Могли задерживать необходимую программу. Испытание за шестьдесят секунд не объявляет правым того, кто говорит «нет». Оно спрашивает: даже если предложение президента разумно, вправе ли он силой оружия попрать полномочия парламента?

Первое кресло проверяет границу после слов «Я не согласен». Второе — ответственность после слов «Я дал слово».

Если государственная власть — собственность, отказ парламента означает, что подчинённый оскорбил хозяина. Солдаты лишь пришли открыть хозяину дверь. Если же власть вверена человеку ради других, отказ парламента — часть границы, ограничивающей президентские полномочия. Президент может критиковать, убеждать, вносить новое предложение или предоставить избирателям рассудить спор на следующих выборах. Но он не вправе положить в свой карман полномочия другой ветви власти только потому, что командует вооружённой силой.

Молитва не изменила эту границу.

У человека может быть Бог на устах, а сам он будет сидеть в чужом кресле. Вопрос не в том, упоминает ли он Бога, а в том, признаёт ли над собой мерило, которым измеряют и его самого.

Молитвой Букеле объяснял своё терпение. Права занять это место она ему не давала. Благочестие не заменяет установленного порядка, как молитва перед началом стройки не отменяет проверки несущих конструкций.

Затем Конституционная палата Верховного суда Сальвадора потребовала от президента не использовать вооружённые силы в целях, противоречащих конституции, или так, чтобы это угрожало республиканской демократии и разделению властей. Институты отреагировали. Суд провёл границу. Теперь предстояло увидеть, заставит ли эта граница остановиться человека, распоряжающегося вооружённой силой.

В тот день он не распустил парламент и не занял навсегда место его председателя. Но в ответ на отказ парламента привёл армию.

Трещина показывает, куда передаётся усилие.

1 мая 2021 года приступил к работе новый состав парламента. Партия президента теперь обладала абсолютным большинством. В первый же день парламент проголосовал за отстранение всех пяти судей Конституционной палаты и генерального прокурора. В сентябре того же года палата в новом составе постановила, что президент может баллотироваться на следующий срок без перерыва. В феврале 2024 года Букеле был переизбран подавляющим большинством голосов.5

Судей сменили. Ограничение на переизбрание истолковали заново. Теперь границы не только переступали силой оружия, но и переписывали, соблюдая формы закона.

Сесть можно за секунду.

Эта секунда обнаруживает, как поступает правитель, когда другая власть мешает ему: продолжает убеждать её или переступает через неё?

Второе кресло: прежде чем встать

Прежде чем Вашингтон поднялся в Аннаполисе, армия уже пододвинула к нему другое кресло.

В марте 1783 года война близилась к концу, а офицеры, стоявшие в Ньюберге, штат Нью-Йорк, всё сильнее негодовали. Годами они не получали полного жалованья. Выплаты, обещанные Континентальным конгрессом, оставались под вопросом. Когда стране требовалось, чтобы они воевали, она просила их потерпеть. Теперь, на пороге победы, они боялись, что страна решит: за их терпение можно вообще не платить.

Среди офицеров ходили анонимные письма. Они призывали собраться и намекали, что следует силой, находящейся в их руках, заставить гражданское правительство исполнить обещания.6

Правительство действительно задолжало им деньги. Первым лишил веса слова «Я дал слово» сам Конгресс.

Именно в такие минуты власти легче всего сменить имя. Армия может назвать взыскание долга спасением страны, а обиду превратить в основание своих полномочий. Генерал может обратить гнев подчинённых в собственное право править.

Вашингтон не отрицал задолженности и не называл офицерский гнев изменой. Он возражал против другого: против замены гражданского правительства силой армии.

Он пришёл на офицерское собрание и призвал их не совершать поступка, который погубит только что завоёванную свободу. Поначалу речь не изменила настроения собравшихся. Затем он достал письмо одного из делегатов Континентального конгресса и взялся за очки. Многие офицеры никогда не видели его в очках. Он попросил извинить его: на службе стране он не только поседел, но и почти ослеп.

Соотношение сил в комнате изменилось. Перед ними стоял уже не просто человек, который от имени Конгресса снова просил подождать, а их главнокомандующий, заплативший свою цену вместе с ними. Некоторые заплакали. Собрание, которое могло стать актом военного принуждения, в итоге поддержало обращение Вашингтона к Конгрессу.

Деньги, которые правительство задолжало армии, всё ещё предстояло взыскать. Но оружие в руках солдат не давало им права собственности на страну.

Позднее Конгресс согласился заменить обещанное пожизненное содержание в размере половины жалованья выплатой полного жалованья за пять лет.7 Расчёты растянулись на годы, а выданные в счёт оплаты свидетельства одно время сильно обесценились. Признание долга не устраняло ущерба от задержки и не заменяло уплаты. Раз обещание было зафиксировано в документах, правительство по-прежнему было обязано ответить: как и когда оно погасит долг? Решение военных не захватывать власть не означало, что правительство выполнило свои обязательства.

Девять месяцев спустя Вашингтон вернул грамоту в Аннаполисе. Это был не внезапный красивый жест, а последний шаг уже сделанного выбора. Армия не стала правительством, взыскивающим собственные долги. Её генерал не стал хозяином страны.

Грамота о назначении сама из-за пазухи генерала не выползет.

Пока ограничения ещё не стали стенами

Вашингтон тоже сталкивался с вполне реальными ограничениями.

Тринадцать штатов не собирались автоматически принимать военное правление. Среди офицеров не было полного единства. Армия без денег едва ли могла долго управлять огромной новой страной. Местная политика, республиканская традиция и общественная репутация повышали цену захвата власти. Возвращая грамоту, Вашингтон вдобавок приобретал славу человека, добровольно отказавшегося от власти. Для того, кому важно мнение потомков, сдержанность тоже могла быть вложением в репутацию.

Позднее он вернулся к государственной деятельности, председательствовал на Конституционном конвенте и два срока занимал пост президента. Но для этого требовались новые полномочия. Победа на войне не могла выдать их заранее.

В том и смысл институтов: делать нарушение границ дороже и объединять сопротивление, чтобы стране не приходилось всякий раз ждать появления святого.

Однако эти ограничения не делали нарушение невозможным. Репутация может вознаградить сдержанность, но может поддержать и другой рассказ: чрезвычайным временам нужен чрезвычайный вождь, а с передачей власти можно подождать до тех пор, пока страна не окажется в полной безопасности.

Всегда найдётся возвышенное объяснение тому, почему надо и дальше владеть.

У Вашингтона были ограничения, но был и выбор. Объяснения требует именно то, почему он отнёсся к ограничениям как к стене ещё до того, как они стали достаточно твёрдыми, чтобы ею быть.

Бумага не усмирит генерала. Правила исполняют живые люди. Признает ли обладатель власти ограничения в ту минуту, когда это обойдётся ему дороже всего? А если откажется, смогут ли другие, опираясь на эти ограничения, заставить его остановиться?

Нобелевские исследования объясняют, какие балки и колонны лучше сдерживают власть.

Два кресла приводят нас к узлу соединения: почему правитель не может объявить эти балки и колонны своей мебелью?

Ключ — ещё не право собственности

Я занимаюсь строительством. Когда заказчик передаёт руководителю проекта ключи от стройплощадки, бюджет и право распоряжаться работами, он не дарит ему здание.

Руководитель может входить во многие помещения и отдавать указания многим людям. Но открытая им дверь не делает комнату его собственностью. Право отдавать распоряжения не делает рабочих его имуществом. Полномочия даются ради задачи и ограничены чертежами, объёмом работ, приёмкой и сроками. Работа закончена — ключи надо вернуть.

Так же устроена государственная власть.

Тот, кому она вверена, не вправе наделять себя полномочиями только потому, что ему этого хочется. Власть существует для определённых обязанностей, её пределы и срок задаются общими правилами. Полномочия закончились — власть должна быть возвращена. А поступки, совершённые в должности, по-прежнему подлежат проверке.

Это первый принцип, который проясняют оба кресла:

Государственная власть вверена, а не подарена в собственность. Победа даёт ключ, а не право собственности на дом.

Почему институты влияют на процветание? Не только потому, что устанавливают, кто и что может делать сегодня, но и потому, что долгосрочное сотрудничество требует ставки на завтра. Строительство моста, работу лаборатории или новую технологию может одобрить одно правительство, принять — следующее, а окончательно оплатить — третье.

Если каждая смена власти позволяет переписать вчерашние обещания, банки потребуют больше залога, поставщики — больше предоплаты, а предприятия направят деньги с исследований на полезные связи. Людям необязательно всем разом испортиться. Достаточно каждому стать осторожнее, и всё общество будет платить за взаимные предосторожности.

Когда сотрудничество связывает незнакомых людей и должно пережить несколько передач власти, общественные обязательства не могут начинаться с нуля при каждом новом правителе. Если старые обещания продолжают исполняться, те, кто приходит позже, могут доверять другим, опираясь на этот опыт. Когда заслуженное доверие передаётся дальше, люди охотнее вкладывают деньги и время в будущее.

Институты позволяют не ставить всё это доверие на личные качества одного человека. Но чтобы сами институты выдержали самые дорогостоящие минуты, кто-то должен признать: он им не хозяин.

Балки и колонны важны.

Но они не могут висеть в воздухе. Здание, где все балки и колонны на месте, а под ними ничто не принимает нагрузку, — здание без корней. Пока не случится землетрясение, оно выглядит точно так же, как остальные.

От провозглашения независимости в 1776 году до 2026 года Соединённые Штаты прошли 250 лет. В президентском кресле сидели многие. Трон оставался пуст: республика не учредила новую королевскую власть.

А в другой республике, где на бумаге тоже были разделение властей и ограничения сроков, в 2020 году президент вошёл в парламент с солдатами и занял чужое место. Статьи закона ещё никуда не исчезли, а граница уже была нарушена.

Можно скопировать статьи и названия учреждений. Но переписыванием не получить правителя, который, встретив препятствие, признаёт, что не вправе его переступить. Не получить таким способом и силы, позволяющей другим на этом основании его остановить.

Колонны можно скопировать. Корни — нет.

Грамота возвращается на стол

Вернёмся к 23 декабря 1783 года.

Вашингтон достаёт из-за пазухи грамоту и передаёт её председателю Конгресса. Этот лист бумаги когда-то дал человеку право перемещать армии, назначать офицеров и решать вопросы жизни и смерти на войне. Теперь тот же лист покидает его руки.

Конгресс не вырвал у него военную власть.

Он вернул её сам.

В речи при возвращении полномочий он вверил интересы страны «защите Всемогущего Бога».2 Оба человека говорили о Боге. Один сел, другой встал. Упоминания Бога недостаточно. Надо спросить: распространяется ли признанное человеком мерило и на него самого?

Вашингтон обладал военной силой, но признавал, что она не его собственность.

Садясь, Букеле говорил своим поступком: если у меня достаточно сил переступить границу, я могу воспользоваться этим местом.

Вставая, Вашингтон говорил: даже если у меня хватит сил сохранить власть, она всё равно не моя собственность.

Один занял.

Другой вернул.

Два кресла обнаруживают самую глубокую границу собственности внутри институтов: обладатель государственной власти пользуется ею, но не владеет.

Страна — не дом, вручённый победителю выборов в награду.

Должностные лица получают только ключи.

Но если государственная власть кому-то вверена, перед кем она отвечает в конечном счёте? Народ, парламент и закон могут наделять полномочиями. И все они могут ошибаться. Когда закон, записанный на бумаге, сам переступает границу, есть ли более высокое мерило, способное его остановить?

Этот вопрос остаётся и тогда, когда кресло становится местом судьи Верховного суда США.

В этот зал суда не войдут солдаты. Решение будет официально изложено языком закона.

Но решать оно будет, можно ли вычеркнуть человека из слова «все».