Cuando los hombres armados entran en el parlamento

«Terminada ya la labor que se me encomendó, me retiro del gran escenario de la acción».

—George Washington, discurso de renuncia al mando ante el Congreso, 23 de diciembre de 1783

9 de febrero de 2020. San Salvador, capital de El Salvador.

Los soldados entraron en la Asamblea Legislativa.

Vestidos de uniforme y con armas automáticas, se situaron en los pasillos y entre los escaños. Muchos diputados no habían acudido. El presidente Nayib Bukele entró en el salón acompañado por hombres armados, se dirigió al asiento de la presidencia de la Asamblea y se sentó.

Aquella no era la silla del presidente de la República.

Bukele inclinó la cabeza y rezó durante unos minutos. Al levantarse, dijo que había hablado con Dios y que este le había pedido paciencia.¹

La Constitución seguía vigente. El presidente había sido elegido; los diputados también. Nadie había abolido formalmente la Asamblea. Los procedimientos de votación no habían desaparecido de la ley. Todo el mobiliario institucional seguía en su sitio.

Solo que alguien había hecho entrar al ejército y se había sentado en el lugar de otro.

Retrocedamos más de doscientos treinta años.

Al mediodía del 23 de diciembre de 1783, el Capitolio de Maryland, en Annapolis, también estaba lleno.

Quien entraba en aquella sala estaba igualmente al mando de un ejército. George Washington acababa de conducir al Ejército Continental a la victoria en la guerra de Independencia. Solo lo acompañaban dos ayudantes.

Los delegados del Congreso ocupaban sus puestos al frente. El público llenaba la galería superior y todos los espacios de la planta baja donde cabía alguien de pie. Washington se sentó en la silla que le habían dispuesto frente al presidente del Congreso. Cuando este le hizo una señal, se levantó.

Washington se inclinó ante el Congreso. Los delegados se quitaron el sombrero en señal de reconocimiento, pero no se inclinaron ante él.

Entonces comenzó su discurso.

Ocho años y medio antes, el Congreso Continental le había confiado el ejército. Ahora los británicos habían evacuado Nueva York y la guerra había terminado. Washington declaró que había cumplido la tarea encomendada y devolvía al Congreso el documento que le había conferido el mando. A medida que hablaba, le temblaba la voz. Algunos testigos vieron llorar a delegados y espectadores. Al terminar, sacó el documento de su abrigo y se lo entregó a Thomas Mifflin, presidente del Congreso. Después dejó Annapolis y tomó el camino de Mount Vernon para pasar la Navidad en casa.²

Dos sillas, separadas por más de doscientos treinta años.

Un presidente entra en el parlamento con hombres armados y se sienta en el puesto de quien lo preside. Un comandante en jefe llega con dos ayudantes, se levanta de la silla que el Congreso le ha dispuesto y devuelve el mando militar a una institución civil.

¿Por qué uno creía que podía sentarse y el otro que debía levantarse?

El Nobel midió las vigas y las columnas

En 2024, el Premio Nobel de Economía fue concedido a Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson. Los tres llevaban años estudiando una misma pregunta: ¿por qué unos países prosperan mientras otros permanecen en la pobreza?

Su respuesta puede condensarse en una palabra: instituciones.

Que la propiedad esté protegida, que cualquier persona pueda acceder al mercado y que el poder tenga límites influye en la disposición a invertir, innovar y cooperar a largo plazo. Las instituciones políticas y económicas inclusivas permiten participar a más personas y protegen los frutos de su esfuerzo. Las extractivas concentran las oportunidades y los beneficios en unas pocas manos.³

Es una respuesta importante. Sin tribunales, parlamentos, contratos y reglas previsibles, ni la mejor moral del mundo hará que un proveedor cobre automáticamente sus facturas. Si cambian las reglas del juego, el mismo esfuerzo conduce a resultados distintos.

Desde esta perspectiva, la diferencia entre las dos sillas parece fácil de explicar: instituciones distintas.

Pero la pregunta no termina ahí.

La Asamblea en la que entró Bukele sí estaba protegida por una constitución. La Constitución salvadoreña de 1983 también había establecido una república presidencial. Presidente, parlamento, tribunales, separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial: en el plano institucional estaban todas las vigas y columnas conocidas.

La restricción a la reelección consecutiva era incluso más estricta que en Estados Unidos. Allí un presidente puede ejercer dos mandatos seguidos. La Constitución salvadoreña aplicable en 2020 prohibía la reelección inmediata tras un mandato de cinco años. El artículo 154 era explícito: una vez terminado el período, el presidente no podía seguir en el cargo ni un día más.⁴

El papel ya le había dicho cuándo debía levantarse.

Antes de que llegara ese momento, se sentó en la silla de otro poder.

Tanto la separación de poderes como los límites de mandato sirven para que nadie se apropie de un cargo público. Pero, cuando Washington devolvió el mando, la futura Constitución de Estados Unidos ni siquiera estaba escrita. El Congreso reunido en Annapolis carecía de dinero, no podía recaudar impuestos por su cuenta y llevaba mucho tiempo sin pagar a los soldados lo que les había prometido.

Un parlamento amparado por una constitución formal vio a hombres armados entre sus escaños. Otro, tan débil que ni siquiera podía pagar a sus tropas, recibió de vuelta el documento de nombramiento de su comandante en jefe.

La economía institucional tiene una respuesta: una constitución escrita no equivale a las instituciones tal como funcionan en la práctica. Puede haber separación de poderes sobre el papel e instituciones extractivas en la práctica. Y detrás del Congreso sin fondos había más de un siglo de asambleas coloniales y la tradición jurídica inglesa del common law.

Como constructor, quiero llevar esa respuesta un paso más allá. Cuando una constitución le cierra el paso precisamente a quien tiene más poder, ¿qué hace que en ese instante siga valiendo?

Limitar el poder, proteger la propiedad, ampliar la participación: esas instituciones son vigas y columnas que soportan cargas. No son adornos. Un ingeniero que sigue esas vigas y columnas hacia abajo tiene que examinar también sus uniones: cuando llega la carga real, ¿por qué punto se transmite la fuerza al suelo?

Las disposiciones están en el papel. El poder tiene oficinas, presupuestos, policías y armas.

Cuando los hombres armados ya han entrado en el salón, ¿quién hace respetar las instituciones encargadas de hacer cumplir las reglas?

La primera silla: basta un segundo para sentarse

Bukele quería que la Asamblea aprobara un préstamo de unos 109 millones de dólares para un programa de seguridad. El Salvador llevaba mucho tiempo sufriendo la delincuencia y las pandillas. La necesidad de seguridad era real.

La Asamblea no había aprobado su petición.

Quizá los diputados se equivocaban. Quizá estaban retrasando un programa necesario. La prueba de los sesenta segundos no da por buena la posición de quien dice «no». Pregunta si el presidente, aun teniendo una propuesta razonable, puede usar las armas para pasar por encima de las atribuciones del parlamento.

La primera silla examina los límites que quedan después de «No estoy de acuerdo». La segunda, la responsabilidad que queda después de «Di mi palabra».

Si el poder público es una propiedad, la negativa del parlamento es la insolencia de un subordinado ante su dueño. El ejército solo ha venido a abrirle la puerta al propietario. Si el poder público es un encargo que se ejerce en nombre de otros, la negativa del parlamento forma parte de los límites a la autoridad del presidente. El presidente puede criticar, persuadir, presentar otra propuesta o dejar que los votantes juzguen en las siguientes elecciones. No puede apropiarse de las atribuciones de otro poder por el mero hecho de disponer de fuerzas armadas.

La oración no modificó ese límite.

Alguien puede hablar de Dios mientras ocupa la silla de otro. Lo que hay que examinar no es si menciona a Dios, sino si reconoce por encima de sí mismo una vara de medir que también lo mide a él.

Bukele recurrió a la oración para explicar su paciencia. Eso no le dio derecho a ocupar aquel asiento. La devoción no sustituye a los procedimientos, del mismo modo que rezar antes de empezar una obra no exime de inspeccionar su estructura.

La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ordenó después al presidente que no empleara a las fuerzas armadas para fines contrarios a la Constitución ni para actuaciones que pusieran en peligro la democracia republicana y la separación de poderes. Las instituciones reaccionaron. El tribunal trazó un límite. Lo siguiente era comprobar si ese límite podía detener al hombre que tenía las armas a sus órdenes.

Ese día, Bukele no disolvió la Asamblea ni ocupó permanentemente el asiento de quien la presidía. Pero, ante la negativa del parlamento, hizo entrar al ejército.

Una grieta revela por dónde se está transmitiendo la fuerza.

El 1 de mayo de 2021 tomó posesión una nueva Asamblea. El partido del presidente ya contaba con mayoría absoluta. Ese mismo día, los diputados votaron la destitución de los cinco magistrados de la Sala de lo Constitucional y del fiscal general. En septiembre, la nueva Sala resolvió que el presidente podía presentarse a una reelección inmediata. En febrero de 2024, Bukele ganó otro mandato por una mayoría abrumadora.⁵

Se había sustituido a los magistrados y reinterpretado la restricción a la reelección. Los límites ya no solo se traspasaban con las armas: también empezaban a reescribirse mediante formas jurídicas.

Sentarse lleva un segundo.

Ese segundo deja ver qué hace quien gobierna cuando otro poder se interpone: ¿sigue intentando convencerlo o pasa por encima de él?

La segunda silla: antes de levantarse

Antes de que Washington se levantara en Annapolis, el ejército ya había puesto otra silla a su alcance.

En marzo de 1783, cuando la guerra se acercaba a su fin, crecía la indignación entre los oficiales acantonados en Newburgh, Nueva York. Llevaban años sin recibir la paga completa y no sabían si llegarían a cobrar las prestaciones prometidas por el Congreso Continental. Mientras los necesitaba para combatir, el país les había pedido paciencia. Al acercarse la victoria, temían que el país diera por hecho que nunca tendría que pagar por aquella paciencia.

Entre los oficiales circularon cartas anónimas que los animaban a reunirse y sugerían emplear la fuerza a su disposición para obligar al gobierno civil a cumplir sus promesas.⁶

El gobierno sí les debía dinero. Fue el Congreso el primero en dejar que «Di mi palabra» perdiera su peso.

Es precisamente entonces cuando resulta más fácil cambiarle el nombre al poder. Un ejército puede presentar el cobro de una deuda como la salvación de la patria, y el agravio como una autorización. Un general puede convertir la ira de sus soldados en un título para gobernar.

Washington no negó que se les debiera la paga a los soldados ni tachó de deslealtad la indignación de los oficiales. Se opuso a otra cosa: sustituir al gobierno civil por la fuerza del ejército.

Acudió a la reunión y les pidió que no hicieran algo que destruyera la libertad recién conquistada. Al principio, el discurso no cambió el ambiente. Entonces sacó una carta de un delegado del Congreso Continental y buscó sus anteojos. Muchos oficiales nunca lo habían visto usarlos. Les pidió que lo disculparan: al servicio de su país no solo había encanecido, sino que casi había perdido la vista.

Algo cambió en la sala. Ya no tenían delante únicamente a un hombre que, en nombre del Congreso, les pedía que siguieran esperando. Era su comandante en jefe, que había pagado el precio junto a ellos. Algunos lloraron. Una reunión que pudo desembocar en una coacción militar terminó respaldando la reclamación que Washington presentaría al Congreso.

Había que seguir reclamando el dinero que el gobierno debía al ejército. Pero las armas de los soldados no les daban por ello la propiedad del país.

El Congreso acordó después sustituir la media paga vitalicia que había prometido por cinco años de paga completa.⁷ El pago se demoró durante años y, en algún momento, los certificados entregados como pago perdieron gran parte de su valor. Reconocer la deuda no eliminó el daño de la demora ni sustituyó el pago. Una vez registrada la promesa, el gobierno seguía obligado a responder cómo y cuándo pagaría. Que los soldados no hubieran tomado el poder no significaba que el gobierno hubiera cumplido.

Nueve meses después, Washington devolvió su nombramiento en Annapolis. No fue un gesto admirable surgido de repente. Fue el último acto de una decisión que ya había tomado: el ejército no se había convertido en un gobierno para cobrarse sus propias deudas, ni el general en dueño del país.

Un nombramiento no sale solo del abrigo de un general.

Cuando los límites aún no eran muros

Washington también estaba sometido a restricciones reales.

Los trece estados no iban a aceptar sin más un gobierno militar. Los oficiales no formaban un bloque. A un ejército sin dinero le habría resultado difícil gobernar durante mucho tiempo un país nuevo y extenso. La política local, las tradiciones republicanas y la reputación pública elevaban el costo de tomar el poder. Devolver el nombramiento, además, le daría la fama de haber renunciado voluntariamente al mando. Para alguien que se preocupaba por el juicio de la posteridad, contenerse podía ser una inversión en prestigio.

Más tarde regresó a la vida pública, presidió la Convención Constitucional y ejerció dos mandatos como presidente. Pero necesitó nuevas autorizaciones. La victoria militar no podía concedérselas de antemano.

Para eso sirven las instituciones: para encarecer los abusos de poder y organizar la resistencia, de modo que el país no tenga que esperar a un santo en cada ocasión.

Aquellas restricciones no hacían imposible traspasar los límites. La reputación puede premiar la contención, pero también puede premiar otro relato: los tiempos excepcionales necesitan líderes excepcionales; ya se hablará de devolver el poder cuando el país esté verdaderamente a salvo.

Siempre se puede encontrar una razón elevada para no soltar lo que se tiene.

Washington tenía restricciones, pero también tenía opciones. Lo que exige una explicación es que tratara aquellos límites como un muro cuando todavía no tenían la solidez de uno.

El papel no somete a un general. Las reglas necesitan personas concretas que las hagan cumplir. En el momento más costoso, ¿acepta quien gobierna que lo limiten? Si se niega, ¿pueden otros invocar esos límites y obligarlo a detenerse?

La investigación premiada con el Nobel nos dice qué vigas y columnas limitan mejor el poder.

Las dos sillas nos llevan hasta el punto de unión: ¿por qué quien gobierna no puede declarar que esas vigas y columnas son muebles de su propiedad?

La llave no es la escritura

Me dedico a la construcción. Cuando el propietario entrega al director de un proyecto las llaves de la obra, un presupuesto y la facultad de dirigir los trabajos, no le está regalando el edificio.

El director puede entrar en muchas habitaciones y organizar el trabajo de muchas personas. Que pueda abrir una puerta no significa que la habitación sea suya. Que pueda dar órdenes no convierte a los trabajadores en su propiedad. Sus facultades nacen de una tarea y quedan sujetas a los planos, el alcance de la obra, las inspecciones y los plazos. Cuando el trabajo termina, hay que devolver las llaves.

Lo mismo sucede con el poder público.

Que el poder sea un encargo significa que nadie puede darse autoridad por su sola voluntad. Sus facultades existen para unas funciones determinadas; su alcance y duración se rigen por reglas comunes. Cuando termina la autorización, hay que devolver el poder. Lo que se hizo durante el mandato sigue sujeto a examen.

Este es el primer principio que iluminan las dos sillas:

El poder público es un encargo, no una propiedad. La victoria entrega la llave, no la escritura de la casa.

¿Por qué influyen las instituciones en la prosperidad? No solo porque establecen quién puede hacer qué hoy, sino también porque cooperar a largo plazo exige apostar por el futuro. Un gobierno puede aprobar un puente, un laboratorio o una nueva tecnología; el siguiente, inspeccionarlos, y un tercero, hacer el último pago.

Si cada cambio de poder permite reescribir las promesas anteriores, los bancos pedirán más garantías, los proveedores exigirán mayores anticipos y las empresas gastarán en conseguir contactos el dinero destinado a investigación. No hace falta que toda la sociedad se vuelva deshonesta. Basta con que cada cual extreme las precauciones para que todos paguen juntos el costo de protegerse.

Cuando la cooperación depende de desconocidos y debe sobrevivir a sucesivos cambios de gobierno, los compromisos públicos no pueden volver a empezar de cero con cada nuevo gobernante. Si las promesas anteriores siguen cumpliéndose, quienes llegan después pueden confiar en los demás gracias a ese historial. Cuando la confianza ganada se conserva y se transmite de este modo, la gente se atreve más a invertir dinero y tiempo en el futuro.

Las instituciones hacen que esa confianza no dependa únicamente del carácter de una persona. Pero, para que las instituciones atraviesen los momentos más costosos, alguien debe reconocer que no es dueño de ellas.

Las vigas y las columnas importan.

Pero no pueden quedar suspendidas en el aire. Un edificio que tiene todas sus vigas y columnas, pero nada debajo que reciba sus cargas, es un edificio sin raíces. Hasta que llega el terremoto, parece igual que cualquier otro.

Desde la Declaración de Independencia de 1776 hasta 2026, Estados Unidos ha recorrido doscientos cincuenta años. Muchas personas han ocupado la silla presidencial. El trono ha permanecido vacío: la república no ha vuelto a tener rey.

Otra república, también dotada sobre el papel de separación de poderes y límites de mandato, vio en 2020 cómo su presidente entraba con tropas en el parlamento y se sentaba donde no le correspondía. Las disposiciones no habían desaparecido. El límite ya se había traspasado.

Se pueden copiar los artículos y los nombres de las instituciones. Lo que no se puede copiar es que quien gobierna, cuando se topa con un límite, reconozca que no tiene derecho a traspasarlo. Tampoco basta con copiar un texto para que los demás puedan invocar ese límite y obligarlo a detenerse.

Las columnas se pueden copiar. Las raíces, no.

El nombramiento vuelve a la mesa

Regresemos al 23 de diciembre de 1783.

Washington saca su nombramiento y lo pone en manos del presidente del Congreso. Aquel documento le había permitido mover ejércitos, nombrar oficiales y tomar decisiones de vida o muerte en la guerra. Ahora, el mismo papel sale de sus manos.

El Congreso no le arrebató el mando militar.

Él lo devolvió.

En su discurso de renuncia encomendó los intereses del país «a la protección de Dios todopoderoso».² Los dos hombres hablaron de Dios. Uno se sentó. El otro se levantó. No basta con mencionar a Dios. Hay que ver si la vara de medir que alguien reconoce también lo mide a él.

Washington tenía la fuerza militar, pero reconocía que no era dueño de ella.

Al sentarse, Bukele transmitía un mensaje: si tengo la fuerza para traspasar el límite, puedo servirme de este puesto.

Al levantarse, Washington transmitía un mensaje: aunque tenga la fuerza para conservarlo, este poder no es de mi propiedad.

Uno ocupa.

El otro devuelve.

Las dos sillas dejan al descubierto la distinción más profunda entre el uso y la propiedad dentro de las instituciones: quien ejerce el poder público es su usuario, no su dueño.

Un país no es una casa que se regala al ganador de unas elecciones.

Quienes ocupan cargos públicos solo reciben las llaves.

Pero, si el poder público es un encargo, ¿ante quién responde en última instancia? El pueblo, los parlamentos y las leyes pueden conferir autoridad. También pueden equivocarse. Cuando es la propia ley escrita la que traspasa el límite, ¿existe por encima de ella una vara de medir capaz de detenerla?

La pregunta sigue en pie cuando la silla pasa a ser un asiento en la Corte Suprema de Estados Unidos.

No entrarán soldados en esa sala. Se dictará formalmente una sentencia en el lenguaje del derecho.

Lo que decidirá es si se puede borrar a un ser humano de la palabra «todos».